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加快发展小城镇:中国农村现代化的战略选择
2013-08-03 08:03 国家计委办公室课题组 信息来源:社会学视野网 
改革开放的20年间,小城镇伴随着乡镇企业的异军突起而不断发展壮大。目前,社会各界对加快农村城市化进程、大力发展小城镇达成了广泛而高度的共识。发展小城镇既是解决“三农”问题、实现农村现代化的根本大计、是实现两个根本性转变的有利保障,更是关系我国跨世纪长远发展的大战略。长江三角洲地区是我国历史上农业发达、经济基础雄厚的地区之一,90年代以来小城镇建设取得了令人睹目的成就,积累了许多成功的经验,但与此同时小城镇发展过程中也存在诸多问题和矛盾,比如小城镇数量过多、规模偏小、城镇建设缺乏特色、规划水平不高,此外,现行的某些政策也制约了小城镇的进一步发展。由于这一地区小城镇的发展在全国具有很强的示范性,总结其发展的经验、教训,对于下世纪初全面启动城市化具有极其重要的战略意义。为此,本课题组对江、浙、沪小城镇发展进行了实地调研,调研的范围包括:江苏省泰兴市、通州市二甲镇、江阴市周庄镇,浙江省海宁市盐官镇、周王庙镇和上海市奉贤县洪庙镇、江海镇

一、江、浙、沪小城镇发展的基本经验


进入90年代,江、浙、沪小城镇发展步入快车道。到1998年底,江苏省城镇人口占总人口的31.5%,小城镇1933个,其中建制镇934个(比1990年增加417个),小城镇的平均规模为0.94平方公里(是1990年的1.7倍)。目前,江苏省已建成82个省级新型示范小城镇和17个国家级示范镇。到1998年底,浙江省城镇人口1636.76万人,占总人口的36.73%,比1990年增加了345.01万人,平均每年增长2.91%,大大快于同期总人口年均0.86%的增长速度,目前建制镇为937个。上海市自1992年以来,郊区城市化以年均3%的速度递增,到1998年郊区城市化水平达到43.2%。两省一市涌现出一大批特色鲜明、实力雄厚的小城镇,比如,工业启动型的江阴市周庄镇,为桑塔那轿车提供60多个零部件;市场启动型的绍兴柯桥镇中国轻纺城,1998年年成交额达到150亿元;区位优势型的上海奉贤县江海镇,以房地产业兴镇。江、浙、沪小城镇的快速、健康发展,为实现农村现代化进行了有益尝试,对其他地区小城镇的发展具有重要的借鉴意义。

1、农民致富、工业发展、经济繁荣是小城镇发展的基础。江、浙、沪小城镇发展的历史证明,小城镇的发展最终要依赖经济发展,是经济发展的结果,是工业化和现代化进程自然演进的历史必然。经济繁荣是因,城镇发展是果。只有经济发展到一定程度,城市发展、农民进城才成为可能,不具备客观经济条件的盲目建设只能造成城区建起来却没有人居住的“空心城”。被调查地区农民的人均年纯收入多在4000元以上,很多地区超过了5000元,而且增长速度很快。江阴市周庄镇三房巷村在1983年就已经成为远近闻名的“电视村”,富裕了的三房巷农民很快走出田间地头,目前全村只有8人种地,其他人都在镇上或外地务工经商。周庄镇政府为全村农民在镇郊划出一块地集体建设“别墅新村”,而原有的宅基地则还耕。这样既节约了土地、促进农业集约化经营,又使大多数农民从土地上解放出来从事二、三产业,为周庄镇的发展提供了源源不断的动力,走出了一条良性循环的道路。农民富了,工业发展了,小城镇也繁荣了。因此,小城镇的发展不是简单的建造楼房,更不是让农民搬进城市居住就算了事。农村城市化是一个农民致富、工业进步、城市发展的渐进式过程。小城镇发展的落脚点在于生产方式、生活方式的根本性转变。

2、高起点规划、高标准实施,是小城镇协调、健康发展的关键。各级政府在总结小城镇建设的成功经验时,均把“高起点规划、高标准实施”放在十分突出的位置上。多数城镇早在80年代末、90年代初就制定了城市发展的近期、中期和长期规划,而且多是聘请南京大学、复旦大学等从事城市规划的高级研究人员来制定,规划的制定具有一定的超前性。在城镇建设的总体规划中,注意完善城镇功能,构建四大园区——中心居住区、休闲旅游区、工业开发区、农业园林区,为城镇的长远发展打下了良好的基础。各级政府十分注意建管并重,认为城市发展是“三分建、七分管”。各城镇都争创省、市级卫生城镇和文明城镇,有的已经成为全国卫生城镇。在新一轮城镇发展规划中,两省一市都把重点放在中心城镇的建设,推动城镇建设上规模、创特色、重管理。

3、市场化运作、多元化投资是加快小城镇发展的助推器。“拿民间的钱办政府的事,拿静态的钱办动态的事,拿消费的钱办发展的事,拿大款的钱办公益的事”,这四句话是南通通州市关于城镇发展和建设的经验总结。简单的几句话讲出了一个大道理,那就是城市的发展要走市场化道路,不能单纯依靠政府的力量。城镇发展越是超前的地区,对市场机制所发挥作用的理解越是深刻。在实践中各级政府创造了许多可具操作性的做法,取得了良好的效果。通州市二甲镇在进行旧城改造中总投入为1.8亿元,而镇政府只投入2800万元,建设资金主要是通过盘活存量土地(以拍卖形式获取收入)、基础设施有偿使用、吸引外资、鼓励个人投资等渠道筹集。投资主体多元化、融资渠道多样化和管理理念市场化给小城镇发展带来了生机与活力。

90年代以来,江、浙、沪地区小城镇迅猛发展的重要原因之一就是在强调市场推动作用的同时十分强调政府强有力的引导作用,这种引导作用体现在镇政府通过灵活的方式和多种渠道取得一定的收入,这些收入主要投向城镇的基础设施建设项目。其收入来源主要包括:以地生财、收取城市增容费(落户费或户口费)、基础设施有偿使用等。政府筹资能力的提高加强了政府在城市发展过程中的导向作用,在创造优良投资环境、改善城市基础设施、促进城市规模扩张方面发挥着重要作用。

4、实施科教兴镇战略、注重社会发展是小城镇可持续发展的保证。江、浙、沪地区小城镇的发展走的是一条经济、社会协调发展之路。在普及教育、繁荣文化、建设城镇和实现城乡一体化、开发高新技术产业、综合整治生态公害以及在农村率先实现小康等方面取得了引人注目的成就,为这一地区可持续发展注入了活力。经济与社会发展的协调同步,造就了稳定的社会环境、健康的社会心理和文明的社会风气,居民对城镇的认同感、安全感和信任感不断增强。这一地区对现代化的理解随着社会事业的进步而进步,在追求经济现代化的同时更追求文化教育现代化、居住方式现代化、环境现代化,并最终追求人的现代化。下一世纪江、浙、沪小城镇的发展将向着全面现代化前进,并把对人的关怀放到城市发展的首位。浙江省制定了小城镇基本现代化的指标体系,其中对社会发展的有关指标进行了严格界定:到2010年,高中段教育入学率要达到90%以上;人均居住面积达到18平方米以上;每百人拥有电话装机数30部以上;建成区职工参加养老保险和失业保险人数大于70%;文化、教育、卫生、体育设施达标率在80%;建成区人均道路广场和公共绿地面积分别大于13平方米和6平方米;工业废水处理率大于80%

江、浙、沪地区深厚的文化底蕴和悠远的历史传承使得这一地区的城镇发展独具特色,这一特色就是科教事业发达。调研过程中我们感受最深的是各级政府对教育的重视程度,他们把重视发展教育落到实处,各城镇最好的建筑往往是学校,在资金投入、人员配备、政策导向、舆论宣传等方面都向发展教育倾斜。为提高城镇居民的科技文化素质,各城镇向科技、文化、教育、娱乐等基础设施的投入很大,为城市的长远发展打下了良好的社会文化基础。“科教兴国”乃国之大计,“科教兴镇”则是未来中国小城镇发展的希望所在。

二、两省一市小城镇发展中的现实矛盾和问题


1、土地不可流动性带来的局限。就目前而言,中国的城市化问题当中最关键的一环就是农民进城问题,是城市化滞后于工业化和农村非农业化的问题。调研过程中各级政府部门负责人普遍认为,现行的土地政策是制约城市发展的首要因素。问题的主要症结在于土地的不可流动性。首先,家庭联产承包责任制在稳定农民和土地关系,激发农民生产积极性,稳定农民经济行为方面作出了卓越贡献,但是,家庭联产承包责任制是基于当时社会矛盾基础上的制度创新,而目前社会矛盾已经发生了不少新的变化。在东部沿海地区,农民在富裕之后对更加美好幸福生活的追求使得他们对于城市生活的向往与日俱增。但是,目前的一系列制度安排(包括土地制度)使其行为发生了扭曲,他们面临着一系列需要解决的问题:进城后与原有土地的关系怎样处理?原有宅基地是否要还耕?农民土地的使用权是否可以转让?进城后能否保证有稳定的收入及失业后是否有社会保障?这些问题使得他们在进城与不进城之间徘徊。实际上,东部沿海地区的很多农民基本上是双重身份。他们是农村户口,但却在城里务工经商,很多农民已在城镇购房或者有购房的打算,但限于种种考虑而在观望和等待,只有足够的政策支持和政策的稳定性,其行为方式才会发生重大变化。其次,时至今日中国农业的生产经营方式仍然是分散式的小农经济,很难实现规模经济效益,同时因为农民经济活动的社区性和独立性,使分散化的经济行为无法实现向集约化生产方式过渡,土地的不可流动性成为农业生产经营方式转变过程的制度缺陷。最后,城镇发展用地上的种种限制使得各级政府无所适从,一方面用地指标的限制与城市扩张的要求之间发生严重冲突,另一方面用地范围的确定使得政府的行为缺乏灵活性。

2、城镇规划滞后的影响。在江、浙地区流行这样一句话“走过一村又一村,村村像城镇;走过一镇又一镇,镇镇像农村。”由于缺乏建立在区域整体定位基础上的总体规划以及局部利益驱使,导致城镇数量偏多、规模偏小、中心城镇数量过少、城镇功能定位不准、布局不尽合理。浙江省小城镇主要集中在沿海经济发达地区,布局上过度集中在交通干线,条状布局明显,难以形成条块结合、多级梯度发展的城镇体系。这种布局限制了小城镇与城市以及小城镇之间在产业、功能上的分工、协作,甚至造成过度竞争和资源浪费。在调研过程中,我们还发现,江、浙、沪地区农村居民住房的建设极为分散和无序,很少能够看到大片农田,而今天农民建告的第五代房屋绝大多数是两层以上的“别墅”,造价平均在20万元以上,这就为今后城市的发展埋下了隐患,使得农民进城的成本大大提高。这一问题已经成为困扰江、浙、沪地区小城镇加速发展的巨大障碍。实践证明,小城镇发展规划应在90年代初农民刚富起来时就着手制定,这样可以避免许多重复建设和农民无序建房问题。但现在看到问题的严重性,“亡羊补牢,犹未为晚”。被调查地区的城市规划工作者普遍认为,今后小城镇的发展应在规模上大做文章。一般而言,小城镇的规模应是人口不低于5万人,镇区常驻人口应在2-3万,农民人均年收入在4000元以上,镇级预算内财政收入1000万元以上。在条件成熟的地区,重点发展一批人口在10-20万的小城市,发挥其辐射和带动作用,实现规模经济。

如何进行科学规划、保障规划质量、保证规划实施是关系城镇发展的大计。目前城镇规划制定后其实施的执行情况并不乐观,一方面,各届政府为追求在任时的功绩而不顾实际情况大上、快上项目,导致不该超前的超前了,不该浪费的浪费了;另一方面,规划本身的科学性和可操作性影响了规划本身的实施。

3、乡镇行政区划偏小偏多。江、浙、沪地区已进入小城镇发展的新阶段,这一阶段可以概括为由市场引导为主的自发发展向政府引导为主的有序发展转变。各级政府普遍认识到,过去小城镇自发发展带来的不良后果已经为小城镇的长远发展带来严重影响,尤其是乡镇行政区划偏小、偏多造成城镇规模偏小、数量偏多,各个小城镇之间争土地、争资金、争资源和基础设施重复建设现象极其严重。浙江省海宁市(县级市)仅680平方公里的区域内就有15个镇,除硖石、长安两镇外,每个建制镇镇区常住人口平均不足2000人,建成区占地不足50公顷,有的镇与镇之间距离过近,行政上各自独立,如周王庙镇与钱塘镇、马桥镇与湖塘镇。苏州吴县的用直镇和昆山县的南岗镇,两镇镇区实际已连为一体,但由于行政区划上的分割使得两个城镇各自为战,造成了很大浪费。浙江绍兴市与绍兴县,市县同区。绍兴市是“有城无域”,而绍兴县可谓“有县无城”,多年来积极寻求建市(县级市)的可能,最近绍兴市和绍兴县各建了一座电视发射塔、水厂和火车站。上海市奉贤县与江海镇,也是县镇同区。老百姓将此评价为“一城三府、不穷也苦”。目前,进行行政区划调整存在一定难度,一方面是缺乏自上而下的统一领导,另一方面是由于乡、镇撤并造成领导职数下降,并导致部分乡镇领导改革的积极性不高。

4、“非转农”现象与户籍制度的障碍。“农转非”曾经是中国亿万农民的追求,但在江、浙、沪地区目前却出现了“非转农”,即部分城市人口向农村迁移以及进城后的农民再次迁回农村的现象。虽然“非转农”还只是在部分地区出现的新现象,其数量还相当少,但这是一个不容忽视的问题。为什么会出现“非转农”现象呢?我们认为,这是城镇户口对农民的吸引力不断下降和进城门槛高双重作用的结果。以前城市户口的吸引力在于城市户口与一系列社会福利制度挂钩,比如上学、就医、工作、参军以及城市基础设施建设和文化事业发展带来的种种好处。在我们调研的大部分地区,农村已通上自来水、电话、光缆,多数农民用上了液化气。由于村村通公路及交通工具的改善,农民进城所需时间大大缩短,加之许多农民在城里购房,使得居住在农村与城市的区别越来越小,城市的吸引就只有教育和参军这两项了。相比之下,“非转农”后还会得到一些实惠,比如可以获得一块宅基地用于造别野,其成本比在城里便宜得多;承包的土地转包出去每年会有一部分稳定的收益;此外计划生育方面农村有特殊的优惠。很多城镇为解决建设资金来源问题对农民进城收取各种费用,少则几百,多则几千。有的地方没能处理好农民进城后与其原有土地的关系,使农民进城的愿望不断下降。

5、融资渠道不稳定、政策不配套。目前,小城镇建设资金主要依靠地方各级政府的政策支持,按“谁投资、谁所有、谁受益”的原则,鼓励个人、集体及社会各方面参与小城镇建设、管理和经营,没有稳定的融资渠道。随着乡镇企业的转制,乡镇政府对建设资金的调控权限减弱;金融部门投资小城镇建设的积极性不高;小城镇的城市维护建设税挪用、截留现象严重;由于政策不配套,原有的一些收入来源中断(比如以地生财)。此外,小城镇的分散发展,造成资金使用的分散和资金运作的低效率。

三、加快发展小城镇的政策建议


1、土地制度创新是重中之重。目前,土地制度创新主要包括:在农村土地集体所有制前提下允许农户承包的土地以转包、转让、互换、入股、租赁等形式,在集体经济组织范围内实行流转;农民进城后原有的宅基地一律要还耕;允许进行土地置换;在小城镇建设中,在坚持节约用地、合理用地的前提下,按规划和计划开发利用土地,鼓励旧城改造和盘活存量建设用地,使用存量建设用地在规费收取上可适当优惠,凡经营性用地出让,要实行公开招标、拍卖。

实际上,在东部发达地区,农村种地的人已经很少,尤其是年青人多数已在邻近的镇上或外地打工经商,很多人还购置了房产,但农民在村上的宅基地仍然保留,这造成了事实上的巨大的资源闲置和浪费。在解决这一问题上地方已有一些值得借鉴的做法,比如,上海奉贤县洪庙镇在强化土地所有权、稳定承包权的前提下放活经营权,土地在承包期内经过批准可以转让给集体或其他从事农业经营的农民,在“因地制宜、积极引导、完备手续、择优承包”的原则指导下,通过多种形式使土地相对集中,进行适度规模经营,形成专业园区;同时划出粮田,确定出一、二、三级保护区,制定切实可行的保护措施,积极建设“三高农田示范区”。该镇通过土地置换、流转、还耕、土地平整和农民进城集中建房,使得每户占地面积由农村的平均1.2亩(含附住房、场地、小路)缩小到集镇的平均0.58亩(含道路和绿地),在拆除农村老房和进行土地平整后估计可新增耕地2600亩。

在坚持土地集体所有制的前提下,允许土地流转在理论上和实践上都是行得通的,“地换地、地滚地”、“股田制”等做法在东部地区已相继出现。国家应当严格控制土地一级市场,适度放开二级市场,让土地流动起来,使“资源资本化”。在具体操作上,可否考虑成立国家土地开发公司,在保证土地所有权不变的前提下,为农民进城创造条件。当农民进城时,国家有优先权收购其承包土地的使用权,农民则从中可以获得一部分“进城安置费”,或者将安置费与一定的医疗、人寿保险和就业保障结合起来,并给予进城农民以完全的市民待遇,这样做有助于农民“安心”进城,但农民原有的宅基地必须还耕。目前,江、浙、沪地区农民从事农业生产的已占少数,村里的年轻人多数不会种地而且大多进城务工经商,因此存在大范围收购土地的可能性。土地开发公司可以以收购来的土地使用权作抵押向银行贷款及向社会募集资金,用于土地的开发利用,比如构建大规模的现代化农业、进行生态农业的开发;或者可以把土地使用权拍卖给愿意从事农业生产的其他集体或个人,用于农业建设和开发。由于宅基地还耕和土地平整使得耕地面积扩大以及土地的规模经营,土地收益会上升,这样土地开发公司从中就有利可图。土地开发公司可以用农业开发的收入再投入土地的收购和经营,这样就可能形成城市发展与农业发展的良性循环。

2、城镇建设规划要着眼于全局定位,做到依法治镇。在经济发展水平和农民收入较高地区,下一阶段城市规划应突出规模集聚和区域性城镇功能总体定位。国家应当从全局着眼,在构建长江三角洲城市群的整体规划基础上,按大、中、小城市结构体系的总体安排,确定各地区及各级城镇发展的规模、模式,对城市功能进行定位,鼓励那些区位优势明显、经济发达、独具特色、初具规模的城镇率先发展起来,并在政策上给予一定优惠。国家应当出台有关城市规划法律、法规和规章、制度,把这一工作上升到法律高度,简言之就是要依法治镇。应当建立一整套机制,对规划工作事前制定、事中执行、修正和事后总结进行全程管理。

3、加快乡镇行政区划调整。应当根据区位优势、经济特色、历史文化传统,突破按行政区划地为牢的分散格局,在城镇和人口密集地区果断进行行政区划调整,将行政区划扩大。撤村并乡、撤乡并镇、撤镇并市,撤并部分弱小乡镇,加速强乡重镇的规模膨胀,提高城镇基础设施利用水平,强化其辐射和带动作用。各级政府领导应统一思想,提高认识,排除人为干扰,积极推进行政区划改革。目前各级政府都在积极筹划进行新一轮行政区划,行政区划的根本原则就是要有利于资源配置、有利于规模经济。同时,行政区划调整应与城镇体系规划相结合,把个别城镇的发展与整个地区城市体系结构协调起来,统筹兼顾。

4、户籍制度改革要从保护农民利益出发。如前所述,城市户口对农民的吸引力不断下降,导致单纯取消户籍制度的限制不能对农民形成足够的吸引力,因此在江、浙、沪比较发达的地区,户籍制度改革应与其他改革配套,要从增强农村对城市的需求、降低农民进城门槛的角度综合考虑。仅就户籍制度改革而言,就是要充分放开农民进城落户的限制,凡在小城镇有合法固定居所、稳定职业和收入来源的农民,均应给予城镇户籍。目前,江苏省正积极进行小城镇户籍制度改革,“逐步建立以居住地划分城镇户口和农村户口的户籍登记制度。1999年起,200个左右的重点中心镇全部参加小城镇户籍制度改革试点”,“经批准在小城镇落户的人员,在入学、就业、参军、社会保障等方面,与小城镇原有居民享有同等待遇。”

各级地方政府、各部门应在尽可能少收或不收城镇增容费、降低农民进城门槛的同时,建立小城镇的城镇居民最低生活保障制度,建立、健全养老、医疗、教育等配套保障制度,同时切实保障农民进城后即能享受这些保障,免除其后顾之忧。要让农民获得在城市生活和工作的社会归属感,取得平等的社会地位。

5、给各级财政更加宽松的融资政策。建议建立小城镇建设发展基金,实行滚动发展,逐步改善小城镇的投融资环境。制定有关小城镇建设的中、长期贷款政策,国家开发银行和商业银行应积极支持小城镇的建设和开发,增加小城镇基础设施建设贷款。

6、大力推进科教兴镇战略。科教兴镇是谋求小城镇长足发展的根本保证,关系到中国9亿农民整体素质的提高。国家应从政策、资金、人力、物力等各方面对小城镇的教育给予照顾,放宽社会办学的限制,大力引导农民和城镇居民向教育投资。

综上所述,小城镇的发展正面临一个历史性的机遇,农民生产方式、生活方式的根本性转变,农业向工业化、现代化的过渡、农村向城镇的逐步集聚,是中国农村面临的历史性战略选择。我们应当抓住契机,加快小城镇建设步伐,到2010年左右,在东部地区建设一批“布局合理、设施配套、功能齐全、环境优美、社会进步、各具特色”的新型小城镇,为我国下世纪初整体战略构思的实现奠定扎实的基础。

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