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挪威城乡一体化核心制度安排及对中国的启示
2013-07-02 08:11 倪建伟 何冬妮 信息来源:中国农经信息网 
未来几年,我国城乡一体化进程将全面加快,城乡结构将处于从量变到质变的深刻变革之中,发展方式转变的全局性与深刻性开始全面凸显。如何推进城乡一体化成为影响我国发展全局的重大历史性课题。挪威自20世纪60年代开始实施城乡一体化战略(即区域均衡发展战略),强调城乡的公平与可持续发展,这与我国城乡一体化的基本内涵和要求具有高度的内在一致性。2003年、2004年和2009年,作者曾先后三次参与赴挪威对城乡一体化进行的实地考察。本文在实地考察的基础上,总结挪威城乡一体化战略的基本经验,以期为我国提供有益的参照。
  一、挪威城乡一体化战略的演进历程与基本现状
  (一)第二次世界大战后地区发展失衡是挪威城乡一体化战略提出的现实背景
  第二次世界大战后,挪威和其他大多数北欧国家一样,面临一系列重大的发展问题,其中最为突出的是自然环境恶劣地区和边境地区的人口锐减、城市和经济中心区人口急剧膨胀,以及由此造成的产业衰退、经济重建和结构性失业并存的多重矛盾交织的局面①。从人口结构变化看,20世纪50~70年代,挪威农村人口持续下降,占总人口比重从43%下降到37%,其中,最北部的Finn Mark地区下降速度最为明显;与此同时,城市人口却呈现强劲增长的态势。表现最突出的是在石油工业影响下的南部和西南部地区的Agder和Rogaland。
  正如挪威城市与区域研究所(NIBR)的研究指出的,这一时期“地区发展的失衡成为欧洲经济委员会成员国(ECE)面临的十分严峻而又引起广泛争议和关注的政治问题。在某些国家,这些问题并未引起足够的重视;而在另一些国家,一系列充满激情并且耗资浩繁的发展计划、方案和财政转移支付体系等被建立起来并付诸实施,试图使这种普通存在于贫困与富裕地区、南部与北部地区、工业区与农业区的发展失衡状况得到调整和改善”。
  挪威就是后者的典型代表。为了使人口不断流失的农村地区获得比其他地区更快的发展速度、更多的就业机会,以避免人口的进一步流失,挪威政府采取了资源下沉、扶持生产和财政补贴等方式向这些自然条件不佳的农村地区投入大量的财政资金。具体地,从1973年起,挪威政府向不同产业部门的投资倾斜政策开始付诸实施,仅该年度向农业部门的投资就达29亿挪威克朗,而其他所有产业部门的投资总和也只有19亿挪威克朗。与此同时,大量的公共服务也开始向农村倾斜,重点是在38.5万平方公里的国土标准上为全体居民提供全面统一的基础设施和公共服务。
  (二)挪威城乡一体化战略的核心目标在于实现“相同的生活条件”
  如上所述,为防止人口过度向城市转移所带来的城市贫困人口增加和社会不稳定,同时出于政治和国土安全的考虑,保持人口在全国的合理分布,挪威政府在制定地区发展政策时坚持了两个原则:一是城乡居民应该获得相同的发展机会;二是城乡居民应当获得一样的公共产品和公共服务。两者均旨在实现城乡“相同的生活条件”。
  在与挪威政府相关部门的访谈中,有关人士都无一例外地强调所在部门在城乡一体化中的重要职责。例如,挪威儿童与平等部负责制定保障消费者、家庭、儿童、青年权利的政策以及促进民族、地区、城乡、性别平等的政策,这一部门承担着将近20%的政府支出责任;地方政府与地区发展部负责制定住房、建筑、乡村和区域发展、地方政府、地方财政以及选举政策,核心目标是使城市和偏远农村的居民都能享受到标准一致的政府服务;财政部把全国所有地区的居民都能享受到标准统一的公共服务作为首要目标,通过税收和财政预算保证社会保障和福利的均等化,而制定经济政策只是排在第三位的工作;贸工部负责制定以价值创造最大化以及为城市和偏远农村居民提供公平就业机会为目标、以未来为导向的产业政策。
  “相同的生活条件”的核心要义就是基本公共服务均等化。挪威城市与区域研究所区域发展研究部主任Olaf Foss先生明确指出,从现实看,单纯依靠农村发展政策和区域发展政策难以真正实现城乡一体化,最根本的手段是城乡基本公共服务均等化。据挪威儿童与平等部官员介绍,强化偏远地区和农村的教育、医疗和社区服务是“城乡居住条件均等化”的重要内容。在公共服务上,不论中心地区还是边远地区,不论城市还是农村,挪威推行全国统一的标准或基准,包括全国统一的最低养老金标准、幼儿园补助标准、医疗保险标准,等等。其中,“国家保险计划”是最具代表性的基本公共服务均等化政策措施。
  自1966年开始实施的“国家保险计划”是挪威全国统一的社会保障制度,所有居民(包括在国外工作的本国居民和在本国工作的外国人)都属于“国家保险计划”的必保对象;国家保险计划的资金纳入挪威财政部统一账户、统一管理,由国民议会财政委员会和监察委员会负责监督;“国家保险计划”主要提供的公共服务包括救济金、养老保险、孤寡老人救助、残疾人救济、康复保险、医疗保险、怀孕补贴、失业补贴、工伤补贴、单亲家庭补贴、有2个及以上儿童家庭补贴、丧葬补贴、补充津贴等。其中,养老保险项目由国家强制的最低养老金制度和依个人情况而定的自愿性补充养老保险金制度构成,即凡达到40年保龄的退休老人每年都可以享受66812挪威克朗〖ZW(B,6”〗挪威国民议会对“国家保险计划”中的项目规定了基本金额。基本金额随国民收入水平的变化而进行调整(一般在每年5月1日),2007年平均基本金额为65505挪威克朗,2008年为66812挪威克朗。〖ZW)〗的基本养老金,在国家最低标准之上的补充养老金则可随工作年份和个人意愿缴纳的养老保险金的增加而增加。从一个数据的比较可以看出国家保险计划在财政性支出中的重要性。2008年,在财政总支出中,国家保险计划和政府养老基金两项合计所占的比重达48.8%,而政府经济支出(Government Business Operation)所占比重不到千分之一。
  (三)城乡协调可持续发展已成为挪威经济社会生活的基本形态
  20世纪后期,挪威已经基本消除城乡差别,农村居民收入水准、生活条件和社会福利水平,以及可持续发展能力均不低于城市居民。从现实情况看,尽管目前挪威地区间人口密集度差异仍然很大--人口最多的奥斯陆占全国总人口的12%,大大高于最北部三个郡的总人口(9.6%),但是全国的农民享受与市民几乎相同的生活条件和社会福利。在作者考察的以奥斯陆为代表的城市与以约维克市镇为代表的农村,并不存在像我国这样的城乡差异。
  在基本公共服务方面,无论是城市还是农村,挪威推行全国统一的基本公共服务标准和最低水平,比如全国统一的最低养老金标准、幼儿园补助标准、医疗保险标准,等等。以体育文化设施为例,即使是在居民完全散居的农村,服务半径在5公里以内的公共服务与休闲设施包含了综合商社、电影院、游泳池、垂钓中心、滑雪场和足球场等。
  在居民人均预期寿命方面,1988年挪威的女性人均预期寿命为79岁,男性为73岁,2009年增加到女性83岁,男性78.5岁,位居世界前列。
  在收入分配差距方面,2007年挪威人均GDP达到79154美元,位居世界第二,家庭年收入是527700挪威克朗。通过税收平衡、转移支付、国家补贴等多种收入调节手段后,全国各地的收入差距明显缩小,最低收入水平从全国平均水平的60%左右提高到91%,最高收入水平从全国平均水平的2.8倍下降到2.3倍,使收入差距从原来的3.3倍下降为2.53倍。
  另外,本自“统计挪威”(Statistics Norway)的数据显示,2009年1月挪威的城市化率已达79%,农业劳动力占全国就业人口的比例从20世纪50年代的43%下降到2.7%。从失业率看,挪威自20世纪80年代起就成为欧洲乃至世界发达国家中失业率最低的国家,即使是在这次国际金融危机中,其最高失业率也没有超过4%,大大低于欧洲平均水平(>6%),也是OECD国家中失业率最低的国家。
  二、挪威城乡一体化战略的核心制度安排
  (一)完善的公共服务法律法规是挪威城乡一体化的基本前提
  挪威推进公共服务均等化不仅仅是政策口号,还正式上升为国家的法律法规。目前,挪威已经形成完善的公共服务法律体系。在基础教育方面,《基础教育和培训条例》(教育法案第17条,1998年)明确规定全国5岁以上适龄儿童有参加10年基础教育的权利与义务。对于5岁以下的孩童,挪威《父母与儿童条例》(儿童法第8条,1981年)明确规定父子关系的成立和生效以确保未成年儿童的监护和抚养权利。在均等化方面,挪威强调权利与机会的平等,《性别平等法》(1978年)明确规定男女在教育、就业、社会保障等方面拥有平等的权利。《反歧视法》(2005年)规定不论种族、民族、肤色、外表、语言、宗教和信仰,人人享有平等的权利,包括就业和社会福利。《反歧视与可及法》(2008年)还把残疾人纳入反歧视法的范畴。除了教育、就业,挪威国民议会在健康与医疗、社会保障等方面也形成了系统的法律法规。
  (二)以地区财政能力均等化为目标的转移支付制度是挪威城乡一体化的重要条件
  挪威市镇之间的税收水平相差很大,由此使中央的转移支付成为市镇财政能力均等化的重要机制。据挪威地方政府与地区发展部高级顾问Arild Kormeseth先生介绍,虽然中央获得大部分的财税收入,但其中绝大部分又通过转移支付向郡、市镇政府转移,以保障不同地区的居民享受标准相同的公共服务。
  (1)一般性转移支付是实现地区间公共服务财政能力均等化的主要机制。一般性转移支付旨在实现不同市镇的公共服务财政能力均等化,其主要手段是财政收入机制均等化和支出机制均等化。从挪威地方政府和区域发展部提供的数据看,通过一般性转移支付,最近两年最不发达地区用于公共服务的人均财政支出都在全国平均值的92%以上。
  (2)中央政府对市镇政府、郡政府转移支付的规模取决于市镇实际的公共需求。转移支付完全按照一套法定的公式计算后自动实现。例如,对各地区的非自愿性生产成本(超出全国平均生产成本的部分)进行补贴是支出机制均等化的重要内容,中央对市镇政府补贴的标准取决于人口特征、密度与结构,涉及老年人口、初中学生数,5岁以下婴幼儿数,残疾人数等指标;中央政府对郡政府的补贴还要计算人口分布及密度、地理位置和面积,现行道路的保持和再投资成本等指标。
  (3)对边远地区和北部地区实施具有补助性质的转移支付项目。为实现中心-边远地区一体化发展,挪威中央政府特别制定边远地区和北部地区转移支付计划,以保证奥斯陆以北、人口较少的市镇政府也有足够的能力为当地居民提供全国统一标准的基本公共服务。当然,这一类市镇需要满足两个条件:一是人口少于3200人;二是财税收入少于国家水平的120%。挪威地方政府与地区发展部提供的数据显示,2009年最北部地区的市镇(预算)平均补助1085.7万挪威克朗,奥斯陆周边边远地区市镇平均补助553.5万挪威克朗。
  挪威北部地区补助计划旨在通过转移支付使这些地区的居住条件与中心地区保持大致相同的水平,从而保证该地区人口的稳定与增长。其补助条件是:居民生活水平低于全国平均水平,或者该地区拥有的自然资源对全国具有重大意义。2009年,包括诺德兰(Nordland)在内的挪威最北部三个地区的居民人均补助往北依此增加,分别是人均1523挪威克朗、2921挪威克朗和7135挪威克朗。
  (三)明晰的政府职责划分和公共服务供给体系是城乡一体化的有力保障
  (1)政府是公共服务的供给主体和政策制定者。中央政府、地方政府及其所属的机构(包括非营利机构和政府控股企业)构成了挪威的公共服务供给体系。2007年,挪威全国政府部门(包括非营利的公共机构)的雇员达748400人,占全国就业总人口的30%,其中有1/3在中央政府及中央负责的公立机构就业,剩余2/3在市镇就业。若加上提供相关服务的其他机构的雇员,挪威全国公共服务人员占就业总人口的比重将达36~37%,形成高度发达的公共服务人才体系。在作者考察的约维克郡,有超过1800人在公共部门就业,占该市劳动力的20%左右,如果把中央、郡政府在市镇的公共服务机构也计算在内,其占比超过40%。
  (2)各级政府间有明确的公共服务职责划分。挪威有三级政府:中央政府(18个部门)、郡政府(19个)、市镇政府(430个)。公共服务在挪威中央、郡和市镇三级政府之间有着非常明确清晰的分工。
  中央政府主要职责是:国家保险计划,专业健康医疗服务(医院),高等教育与科研创新,劳动力市场(包括难民收容和移民),国家路网,农业与环境事务,公检法司,外国政策与国防,国家博物馆、图书馆和体育设施,贸易与产业政策等。
  郡政府主要职责是:高中教育,郡道路(政府所在到市镇之间,市镇与市镇之间)和公共交通,地区计划,经济发展,郡所在地博物馆、图书馆和体育设施等。
  市镇政府主要职责是:老人护理,幼儿园、小学与初中教育,文化事务,基础设施与公共设施(市镇内道路、供水、排污等等),经济发展(土地使用)等。
  另外,对于共同负责的公共服务,各级政府也有明确的分工。例如,各级政府都有责任提供高质量的教育服务,但具体来说中央负责高等教育,郡负责高中教育,市镇负责幼儿园、小学与初中教育。郡县、市镇政府都有发展地方经济的职责,但分工不同:创新与产业发展规划由中央政府负责,土地规划由市镇政府管理,其他地方经济事务由郡(县)政府管理。
  (3)公私伙伴关系被广泛运用于公共服务的各个领域。为提高公共服务供给效率,私人部门参与公共服务广泛见于教育、医疗等各个领域。合资合作和政府采购是挪威政府提供公共服务的最常见的方式。例如,5岁以下孩童可以进入私人幼儿园,私人幼儿园的建设不享受政府补贴,但是私人幼儿园与公立幼儿园的幼儿托管服务都享受统一标准的政府补贴。
  (四)社会最广泛参与的民主治理机制是挪威城乡一体化的重要监督方式
  挪威拥有简洁的政治架构和透明的政治运作,其公共机构和公共政策都具有高度的公开性、开放性和透明度,所有公民均有完全平等的社会参与机会并取得相当的社会参与能力。
  首先,从挪威议会的参与机制看,根据挪威宪法,所有公民(除了被剥夺政治权利)都可以参加国家和地方的议会。
  其次,国民议会下的常务委员会在向议会提交议案前必须举行公共听证使各个部门、组织和个人能获取充分的信息;并且,挪威统计系统在为政府改善公共服务提供客观参考的同时,也为全体公民提供了便捷的基本公共服务信息获取渠道。
  最后,地方居民对本地政府提供公共服务的满意度及其现实需求,都能通过本地选举的议员迅速反映到国会、郡议会和市镇议会,给所涉及公共服务的包括中央相关执行署、郡执委会和市镇执委会在内的责任主体带来巨大的政治压力。此外,全国各类媒体与地方媒体拥有足够的独立性去曝光政府在提供公共服务上出现的问题,这种宽松的舆论氛围将为选民提供相关信息,进而通过“用脚投票”给政府施加压力。
  三、挪威城乡一体化战略对中国的几点启示
  (一)城乡一体化是人类社会发展的必然趋势和我国的现实
  选择马克思主义认为,未来社会的公平必然经历一个从相对不公平到相对公平的历史渐进过程。我国城乡发展必将从二元走向一体,从不公平走向公平与和谐。当前,我国城乡发展正经历着挪威20世纪60年代的困境,城乡居民的收入差距不断扩大,农村和农业日渐凋敝,大量的农村家庭处在贫困状态;农村剩余劳动力盲目流向城市,部分成为城市中的“无业游民”。这种局面不仅浪费了大量的社会资源,影响经济的健康运行,而且可能出现大量的贫困人口,影响社会稳定,妨碍社会进步。
  从市场经济发展的一般规律看,单纯以市场为导向的经济发展必然在一段时间内造成城乡发展水平的落差,通过投资报酬率的影响,形成一种恶性循环。在此过程中,如何维护社会的公平正义,满足大多数人生存和发展的基础需求,亟需政府宏观调控作用的有效发挥。就城乡一体化而言,中国共产党的十七大报告提出建立以工促农、以城带乡的长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局,其目标就是缩小城乡差距,消除城乡不公。
  (二)城乡一体化重在实现基本公共服务均等化
  挪威经验告诉我们,城乡一体化有两个目标:一是有平等的社会地位和政治权力;二是享有大致相当的基本公共服务。从现实情况看,农村基本公共服务的缺失和不到位已经成为当前我国推进城乡一体化面临的主要障碍,实现城乡一体化关键在于推进基本公共服务均等化。
  (1)城乡基本公共服务均等化是赋予城乡居民同等发展权的重要保障。我国城乡协调发展的主要约束在于农民的能力不足,城乡差距的本质是能力差距。而受基本公共服务均等化水平影响的教育和健康是重要的能力均等化工具,直接影响着人的生存能力、经济参与能力和财富创造能力等。
  (2)城乡基本公共服务均等化是缩小城乡收入差距的关键措施。研究表明,城乡基本公共服务差距对城乡居民人均实际收入差距的影响度在30%~40%左右。若能抚平这一差距,并使基本公共服务发挥正向调节作用,将有望使城乡居民收入差距从当前的3.33倍缩小到2.5倍左右。
  (3)城乡基本公共服务均等化是扩大农村消费需求的有力推手。我国农村居民消费率的持续走低和消费比重的不断下降,很大程度是由于农村基本公共服务的长期缺失严重抑制了农村居民的消费欲望。刺激农村消费、扩大内需,应充分估计基本公共服务投入的重要作用。
  (三)城乡一体化需要系统的制度创新与体制安排
  体制和制度角度看,推进城乡一体化主要在于城乡各种要素的自由流动,政府应制定城乡统一的政策目标,且有统一的制度设计和制度安排。挪威形成了以基本公共服务均等化为核心目标的一系列制度创新和体制安排,为城乡一体化提供了坚实的保障。借鉴挪威经验,我国应以打破城乡二元制度结构为突破口,加大城乡一体化制度创新力度。
  (1)推进户籍制度改革,打破农民流转制度障碍。把农民工作为户籍制度改革的突破口,把中小城镇作为推进户籍制度改革的重要载体,改变城乡有别的户籍管理和劳动用工制度。
  (2)尽快实现城乡公共服务制度的统一与对接。重点是尽快弥补农村基本公共服务的制度缺失,在完善体系中预留对接空间,加快统一城乡基本公共服务制度,缩小城乡基本公共服务保障水平差距。
  (3)合理划分中央地方政府在基本公共服务中的职责分工。合理界定各级政府责任,加强上下级政府间的分工协作,改变公共服务机构“上下一般粗”、职能趋同化等现象。建议总的原则是“中央和省级政府主要承担基本公共服务均等化规划制定和财力保障责任;省级以下政府主要承担辖区内基本公共服务均等化的具体实施责任”。
  (4)建设以地区财政能力均等化为核心的公共财政制度。重点是要确立辖区财政观念,树立基本公共服务支出责任与财政能力平衡的原则,按照基本公共服务均等化标准测算各级政府所需财政支出规模,通过系统规范的横向和纵向转移支付实现财政能力的均衡配置。
  (5)推进公民社会建设,形成政府部门与社会组织的良性互动。在处理社会矛盾冲突时,我国政府部门总是面临“散沙式”利益诉求,双方不能实现有效的集体沟通,往往导致大规模的群体性事件爆发。要形成均衡的利益表达机制,就必须大力推进社会建设,积极稳妥地发展各类社会组织,构建政府部门和社会组织之间的战略合作伙伴关系。
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