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成都的先行先试贡献了哪些统筹城乡发展的普适经验?
2013-06-29 08:18 杜受祜 信息来源:中国农村研究网 

改革开放30年后农业基础仍然薄弱、农村发展落后、农民增收困难的情况,要求我们必须要用新的理念、新的思路来破解“三农”问题。党的十七届三中全会提出统筹城乡发展,始终把着力构建新型的工农、城乡关系作为破解“三农”难题,加快推进现代化的重大战略。统筹城乡发展就是要跳出就“三农”来解决“三农”问题的传统思路,把“三农”问题摆在全面建设小康社会和现代化的全局上来统筹和解决。

进入21世纪,成都市工业化加速升级,城镇化加快发展,但是城乡二元结构、“三农”问题仍然是制约成都市可持续发展、在四川省和西部地区率先实现现代化的突出矛盾。国际经验表明,工业化中期阶段在消费结构快速升级的带动下,进入产业快速升级,传统农业向现代农业转化,农民阶层快速分工、分化的阶段,是工农关系、城乡关系快速变迁的时期。成都市既面临着实现工农关系、城乡关系的协调,从根本上解决“三农”问题的重大历史机遇,也面临着工农差距、城乡差距进一步扩大,解决“三农”问题难度加大的严峻挑战。成都市委、市政府审时度势,从2003年开始开展了城乡一体化改革的先行先试,为成为国家级统筹城乡综合配套改革试验区奠定了良好基础。国家级试验区赋予了成都市为全国探索统筹城乡改革发展道路的历史重任,灾后重建又成为成都市加快统筹城乡发展改革的契机。

从2003年开始,成都试验区进行的一系列城乡一体化改革探索,对于四川全省乃至全国具有普遍推广意义的经验有以下两个方面。

一、变单程式的统筹为双向互动的统筹

“工业反哺农业、城市支援农村”是统筹城乡发展的主要措施,但“以工促农、以城带乡”不应当是单程式的统筹城乡模式。首先,由于农业的基础性、弱质性决定了工业和城市必须对其补贴、支持。

但是,“工业反哺农业、城市支援农村”,不是自然而然的过程。一方面,城市的发展不能离开农村和农业的发展,但城市发展起来以后也不可能自然地去反哺农业;另一方面,市场经济体制下不允许、也不可能再用行政强制的手段采取“劫富济贫式”的停止城市的发展来支援农村。其次,多数人补助少数人易、少数人补贴多数人难。我国现在总体上尚处于少数人补贴多数人的阶段,这是因为我国城市和工业反哺与支援农业农村的能力还非常有限。2

20世纪80年代我国工农互促、城乡共荣的生动的城乡双向互动统筹的伟大实践,以及战胜金融危机中再次显示出的农村市场是扩大内需最大的市场需求等情况都非常有说服力地证明:农业和农村不只是单向的、被动的接受补贴,以工补农、以城带乡与工农互促、城乡共荣是一个量变到质变、相互推移的过程。成都试验区最宝贵的经验之一就在于通过构建工业化、城镇化和农业现代化联动的平台把单程式的统筹变成了双向互动的统筹。

1.“全域成都”就是“成都全域城市化”。“全域成都”就是将整个市域的城乡作为一个有机的整体,统一规划,统筹安排;把城市和农村存在的问题和关系进行综合研究,统筹解决。通过推进经济城市化和社会城市化,重新布局生产力,优化配置各种资源,促进农村工业化与城市工业化接轨;通过农村城镇化与城市化联动,把过去“一城独大”、“摊大饼”式发展的城市化变成由都市区、中等城市、小城市、小城镇、农民集中居住区、农村新型社区等多层级、多形式构成的新型城市体系的全域城市化。

2.“三化”联动的工业园区平台。成都市郫县安德镇川菜原辅材料等工业园区把符合“三化”联动要求,带动农民增收,促进农业结构调整作为工业企业入园的门槛和条件,建立了“三同步”的保障机制,要求引进产业项目与签订农民就业岗位合同同步,项目动工建设与就业技能培训同步,项目建成投产与失地农民进厂务工同步,把园区建设与农民集中安置点、城镇建设紧密结合。

3.“三化”联动的产业平台。通过加大对区域中心城市以外地区资源的开发利用,改变现有的、依赖某种既定资源而形成的比较单一的产业结构,促进区域三次产业结构的协调和优化升级,形成有较强竞争力的产业结构和产业集群;选择农业和工业的产业关联性强、对城乡发展带动强、劳动力丰富的优势能够得到充分发挥的产业进行重点发展,大力发展以“五朵金花”为代表的都市农业、观光农业、旅游农业和现代服务业。

二、釜底抽薪:改革城乡二元结构的制度基础

1.改革城乡分割的户籍制度。城乡分割的户籍制度把城市和乡村分割成为封闭性的单元,生产要素的流动受到严格的限制。广大农民被束缚在土地上,禁锢在农村中,城市和农村居民的权利是不平等的、机会也是不均等的。成都市统筹城乡的户藉制度改革不仅在把城乡户籍制度改为按居住地登记户口方面有了很大进展,而且更注重解决户籍制度后面的城乡二元体制问题,剥离附属在户口制度上的城乡不平等待遇,推进与户口制度改革相配套的改革。例如让进城农民能在城市定居、接受教育、正规就业,享受城市居民所能享受到的住房、医疗和各种社会保障的改革。推进城市优质社会事业资源进入农村、优化配置的改革。

2.改革城乡二元投资体制。城乡之间的二元投入机制,是城乡二元体制的重要表现和成因。建立统筹城乡和在城乡间合理分配的投入机制,是改革城乡二元体制的关键环节。成都市统筹城乡投资体制改革中,采取统筹城乡市政建设资金,向农村和边远地区倾斜,每年安排专项资金补助县城、小城镇、农民集中居住区、新型社区建设;以财政投入为引导,带动社会资金投向农村基础设施、公共设施建设;建立以土地出让金为主体的耕地保护资金,保证基本农田的稳定和粮食安全。

3.改革城乡二元环境治理、保护体制。环境治理和保护方面的城乡差距,既是城乡二元结构的重要表现,也是城乡二元体制的结果。成都市统筹城乡环境保护和治理改革以“让农民喝上干净的水、呼吸上清洁的空气、吃上放心的食品”为目标,以建设社会主义新农村为契机,以建设生态县、生态乡镇和生态家园为基础,统筹城乡环境治理和保护,开展城乡环境的综合整治。建设农业资源节约型、环境友好型生产体系与发展现代农业结合。实现城乡环境保护规划一体化;城乡环境保护基础设施一体化;城乡环境保护监测机制全覆盖;环境保护机构向农村延伸。在全国率先实行对农村生态公益林每亩每年补贴30元的生态补偿制度。

4.以产权制度改革为重点的农村土地制度改革。现行的农村土地制度所有权主体不明确,所有权不完整,限制了农村土地的流转、市场优化配置,制约了农业规模经营和现代农业的发展。成都市统筹城乡土地制度改革以建立“归属明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度为目标,明晰各项权能,改革农村土地、房屋的产权制度,实现农村资产的资本化,促进农村土地依法、自愿、有偿流转,为农民增加财产性收入、发展规模经营和现代农业提供产权基础和保障。

5.战略和策略结合,综合配套推进统筹城乡改革。成都市统筹城乡改革中治标与治本结合,既解决已经出现的矛盾,更注重治理产生矛盾的根源;既注意改革政策的科学性,又注意改革政策的配套性;既坚定不移地推进改革城乡二元体制,也注意探索分阶段、有步骤的过渡性形式和制度安排。探索建立农村现代金融体系,建立农村产权流转担保公司,主要为土地承包经营权、林权等流转行为提供行为担保和信用担保。

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