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毕节试验区统筹城乡发展的问题与思考
2011-08-01 08:28 王旭 信息来源:《乌蒙论坛》2010年第1期 总第82期 

【摘要】毕节试验区是一个中央高度重视的国家级试验平台,通过探索和实践,从国家和区域发展层面应该起到先行示范作用,围绕毕节试验区统筹城乡发展存在的问题和未来的对策研究,可以在这个平台上开展多方面的试验。

【关键字】毕节试验区、统筹城乡发展、问题与思考

一、统筹城乡发展焦点问题的思考

1、土地经营管理的模式问题

我国是一个处于转轨阶段中的国家,城镇土地属国家所有,农村土地归集体所有,使用权通过集体分配给农民,土地对农民而言,是最重要的生产资料。随着社会发展,农业产业化和农业技术水平的提高,早就出现了农村劳动力过剩性转移,大量青壮年劳动力涌向城市和工业区,在农户经济收入中,依靠出售农产品和土地出租的收入比重,有明显的降低趋势。1996年在我国西部地区的农户收入中,与土地相关的经营性收入为60—80%,到2008年降为40—60%,工资性收入比重不断升高,在江苏、广东、北京及城乡结合部的农民工资性收入已接近90%,对农民的收入影响越来越小,毕节试验区通过调查显示,农民外出务工收入已占农户收入的60%以上。农民外出打工的季节性和不稳定性决定了土地对农民来讲重要性并未下降,土地对农民而言,不仅有收入功能还具有社会保障功能,值得思考的几个土地经营管理模式问题:

(1)十七届三中全会对土地流转给予了肯定和支持,但有些地方农村经济合作组织不发育,土地流转市场不景气,还存在土地资源整合和经营主体缺位一些问题。

(2)国家确保的18亿亩耕地,由于土地经营管理模式有缺陷,造成有些进入城市创业成功的农民离开土地后,对承包的土地一般采取三种处理方式:一是撂荒;二是转租;三是粗放经营(含雇人耕种),直接影响了土地生产能力的发挥。

(3)有些农民进入城市后完全可以不依靠土地生存时,由于得不到城市居民的社会保障,也不能解决城镇户口,即使有放弃土地使用权变成城镇人口的愿望,但是他们绝大多数人不敢放弃土地,怕失去最可靠的生存保障。

(4)政府在征地过程中存在利益剥夺的行为,农民希望有高额补偿并给予安置,但得不到法规的支持,在土地流转和征迁中造成了大量的问题和矛盾。

(5)在有些地方,以农村集体经济组织或与其它单位、个人以土地使用权入股等形式避开《土地管理法》的规定,成立土地合股组织进行土地开发,一旦与合作方出现合同纠纷,会直接造成农民和经济合作组织的利益伤害。

以上这些涉及土地经营管理方面问题,在国内具有明显的时代性和代表性,我们想通过毕节试验区平台,进行城乡统筹发展政策层面和管理技术层面的试验和探索,寻求—条符合国情又能够解决城乡土地流转中的主要问题和出路。

2、林权改革问题

近几十年来我国林地管理出现过几次大的波动,由于林权制度的影响,林木的砍伐和林地的保护性措施交叉进行,使得我国有些区域生态环境大伤元气,恢复生态有相当长的滞后期,最突出的问题是:

(1)农民种树见效周期长,在有些地方向林管部门申请砍伐指标,不易获得批准,影响了植树造林的积极性。

(2)建植的生态林由于多种原因疏于管理,成林效果不理想。

(3)林业主管部门实施退耕还林,国家出发点很好,实际运作中政府的补贴是维持保护生态林建设的重要支撑,经果林比例小,农民不能每年有来自林木的直接收入,潜在着一旦补贴中断,集体毁林的事件将会发生,生态建设成果会大打折扣。

(4)缺乏科学的营林建设规划和资金投入,在有些地区由于受种苗价格的限制,为完成造林任务指标,选择低廉的非优良树种营林,造成纯林化和病害威胁,林木生长缓慢出材率低,影响了农民的收益和营林效果。

针对林权改革和生态建设等问题,可以在毕节试验区进行试验,争取创造出既符合国情又能促进生态建设的推广模式。

3、影响城镇化进程的问题

(1)以外区资本为主的资源型产业对毕节试验区社会经济发展有一定的贡献,仅占地方财政40%左右,但生态成本很高。

(2)煤电产业不能吸收大量的劳动力。

(3)资源整合与产业发展定位缺乏长远目标。

(4)制造业、农产品加工、旅游业和服务业没有形成强势产业,直接影响了城乡和谐发展也影响城镇化进程。

4、生态补偿问题

由于城市的扩展和工业等项目的需要,对周边的交通、生态环境造成很大的压力,尤其对原居住地的群众造成的环境影响问题突出,生态补偿要求强烈。

(1)工矿区对地表的水、土、大气、作物造成危害的有效补偿问题和矛盾异常突出。

(2)采矿造成的塌陷、沉降、建筑物和道路破坏的修复补偿问题反应强烈,群众希望政府进行空间管制,建立环境补偿和修复机制,能够有效地保护他们的生存环境。

(3)城乡结合部为了给城市和工业园区保留森林绿地,明显地限制了生态保护区农民的发展机会,如何补偿,是一个统筹发展问题。

5、消除城乡二元结构的问题

我们把农村和城乡联系起来考虑问题的时候,就会发现一个很现实的问题,“二元”结构问题,建国以来不同的历史时期“二元”结构的城乡差距一直存在,表现形式有差异,对立矛盾有时大,有时小,在现实生活中,十几种甚至几十种行政安排不一样,城乡生存环境大不相同,突出的是户籍制度、供给制度、教育制度、就业制度,社会保障和社会资源配置等方面的不同,产生了城乡割裂和差距,随之出现了诸多社会问题:

(1)80年代以前城市人收入的60—80%用于购买农副产品和以农产品为基础的工业品,城市人大部分的钱要到农村走一圈,在计划经济体制下,城乡经济收入差异不大,社会相对稳定,“二元”结构矛盾主要体现在教育、就业和社会保障等方面。

(2)90年代至今是我国改革开放向国际化接轨期,也是我国经济快速增长时期,国家为城乡经济发展提供了相对宽松的政策支持和机遇,促进了人口流动,科学技术和人才成为推动社会经济发展的主要需求,劳动密集型的加工企业又创造了大量的就业机会,农民进城成了产业工人,但实际收入和社会保障方面与城市人不同,与知识人才的收入差距更大,目前城乡货币收入差距是4倍多,如果加上福利和基础 设施的话,差距在6—8倍,二元结构问题既明显又突出。

(3)区域经济发展不平衡

我国经济发达的省市及东南沿海城市群周边的农民早已越过了温饱线,改革开放和城市发展给他们带来了机遇和收入的提高,农民离开土地拿到征地补偿从事二、三产业后,集体和农户的经济积累增加,缩小了城乡二元结构的差距,有的农户收入超过了城市人的平均收入水平,集体的公益事业和社会保障水平也超过了城市平均水平,住房条件优于城市居民。而我国西部经济欠发达地区,城乡二元结构的矛盾在不断扩大、社会问题日显突山,国家自1987年以来对经济不发达地区的贫困县采取转移支付和扶贫救济的办法解决贫困问题,起到了一定的效果,但东西部的差距越拉越大。站在国家层面面对区域经济发展不平衡的现状,目前我国已经处于对工农、城乡、区域经济利益关系调整的临界点,理由是我们国家有经济实力支持西部地区发展,缩小城乡二元结构带来的社会问题,我国2004年GDP达到15.98万亿元,2008年超过了30万亿元,政府财政收入2004年是2.64万亿元,2008年达到6.13万亿元,在最近的四年中,中国的经济翻了一翻,如果不买美国的债券,用于消除国内突出的城乡二元结构和区域经济发展的不平衡问题,会取得事半功倍的效果。

6、农村金融信贷困难问题

农业在我国是弱势产业,又是保证社会安定的重要产业,粮食是由国家指导种植规模,确定收购价格,农民除了种粮以外想发展市场导向型的农业产业首先遇到的问题就是借贷资金困难。问题是农村缺乏有效的贷款机制和所需要的抵押担保,因为银行运作体制需要在流通中获益、发展。农村对基础设施投资需求很大,特点是投入大回报率低,农村基础设施投资对国家依赖程度很大,正规的融资渠道对农村基础设施和农民发展产业的支持十分有限,自1997年以后原来的农业银行等相继撤离了农村的分支机构,信用社也把合作金融逐步转变为以追求利益为目标的商业银行运行模式,国家开发行发挥的作用基本上是一个“收购”银行,业务面狭小,主要业务为粮、棉、油的收购与管理。城乡享受的多种支持大不一样,农村在发展产业上处于劣势,目前农村融资借贷状况以亲友拆借、地下钱庄以及民间融资为主,存在着很大的金融风险。针对我国农村金融体制存正的问题,有必要调整,建立多元化的金融体系,我们想在毕节试验区建立一套有效、可行的农村金融信贷体系,目前已经建立了毕节村镇银行,也可借鉴发达国家反哺农业投资方式的经验,总结出一套符合国情的经验向外区推广。

7、社会保障问题

从现实来看,城乡公共服务的严重失衡、农村公共服务制度的严重缺失,已成为阻碍城乡统筹发展的突出问题,并成为城乡分治的焦点所在。农民工的身份歧视以及户籍制度改革难以突破等,加剧了城乡二元制度的发展,并由此引发和激化了许多新的社会矛盾。作为城乡二元制度的一个直接后果,农民工没有被纳入城市政府公共服务的范围,他们在社会保障、劳动就业、义务教育、公共卫生等方面的基本需求被城市漠视。应当努力在建立城乡统一的公共服务制度方面实现突破:

(1)建立城乡统一的义务教育体制。我国已经计划从2006年至2010年,逐步把农村义务教育全部纳入公共财政的保障范围。在此基础上,需要进一步探索一个机制,从制度上根本解决农村的义务教育问题,包括农民工子女在城市的义务教育问题,还需要在经费投入、办学条件、师资力量上逐步缩小城乡差别。

(2)加快建立新型农村合作医疗制度。我国绝大多数的省份都在2003年开始建立新型合作医疗的试点。“十一五”时期,应当继续推广好的经验并使其制度化,最重要的是建立可持续的筹资机制。

(3)在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度。根据亚洲开发银行的估计,如果建立农村最低生活保障制度,我国用财政支出的0.12%就可以全面解决近3000万农村贫困人口的温饱问题。对五保户、残疾人员、需要搬迁的移民、患有长期慢性疾病等缺乏正常劳动能力或基本生活条件的人口,继续沿用原来的开发性扶贫方式,不仅成本高,而且也很难从根本上解决问题,有待进行探讨和试验。

(4)探索建立符合农村特点的养老保障制度。目前,我国60岁以上人口已达到1.34亿人,超过总人口的10%,全国70%以上的老龄人口分布在农村,农村老龄化问题尤为突出,迫切需要探索现阶段的农民社会化养老保险制度。

毕节试验区前几年针对社会保障体系的建设已经取得了一些实践成果,同时也发现社会保障条件好了,却养了一批“依赖性强”的农民,变相增加了财政负担,在解决这一问题时,要考虑社会保障“度”的界线。以上我们思考的问题希望在毕节试验平台上进行探索实践,争取寻找到符合我们国情的对策。

二、毕节试验区具有建立高端试验平台的基础条件

1、试验平台的基础条件分析

(1)毕节试验区2009年在我国地级市中GDP的排名180位,总产值为464.2亿元,人均GDP6300元,合922.5美元,全国排名第313位,全国人均GDP3266美元,位次低说明该地区农业人口基数大,在国内还是相对贫困落后的地区,工业化水平低,尤其是在我国喀斯特岩溶山区具有很明显的代表性。

(2)2009年我国城镇化率达到46%,贵州省仅30.1%,在全国倒数第一,毕节地区的城镇化率20%左右,这说明毕节是一个以低素质农业人口为主体的半封闭的传统社会结构,要加快城镇化的发展进程,就要有能吸纳农村劳动力的工业产业和服务业的拉动。

(3)毕节试验区目前的产业结构是:第一产业24.2%;第二产业43.8%;第三产业32%,2004年就已经形成二、三、一的产业格局,随着资源的科学整合和产业发展,有希望通过二产和三产(主要是旅游和服务业)加快城镇化进程。

2、有试验基础

(1)有20年的“开发扶贫、生态建设、人口控制”的实践成果积累。

(2)有中央的有力支持。2009年3月胡锦涛总书记对毕节试验区成立20周年、对多党合作和毕节试验区取得的成绩作了重要指示。2009年4月14日,中共中央政治局常委、全国政协主席贾庆林同志在各民主党派中央、全国工商联参与毕节试验区建设座谈会上发表重要讲话,他指出:建立毕节试验区,是一个具有全局意义和长远眼光的重大创举;毕节试验区已经站在实现跨越式发展的新起点,迈向全面建设小康社会的新征程;要把毕节建设成为经济快速发展、生态不断改善、社会和谐稳定、人民安居乐业的试验区。同时,他要求民主党派中央、全国工商联同国务院各部委共同谋划和解决毕节试验区发展中的重大问题。

(3)长期以来,毕节试验区是中央统战部、各民主党派中央、全国工商联重点实施智力支援的地区,他们有很多人才和智力资源,熟悉毕节试验区的情况,在毕节试验区未来发展方面,可以发挥重要作用。

(4)中央和国家的相关部委长期关注毕节试验区的发展,在政策层面和试验项目方面都给与直接的指导和支持,可以保证在毕节试验区平台上,进行创新和突破。

三、需要打造人与自然和谐依存的友好环境

1、巩固毕节试验区20年来的生态建设成果,森林覆盖率由1988年的14.94%,已经提高到目前的38.75%,生态文明家园2009年新建10052户,矿区的环境修复也在积极进行。到2015年争取森林覆盖率达到45%,城镇化和新农村建设的推进将对旅游业的发展起到保障作用,需要建立新的人口流动机制,对交通不便,零散居住的少数民族尽量向乡镇集中流动,通过政府在政策和经济方面给予补贴扶持,再靠产业吸引一部分农民工向工矿区、城镇流动,这样由于人类活动和生存的需求,对生态产生的破坏就可以从根本上进行控制,达到创建和谐社会的目的。

2、加快林权改革步伐,促进土地流转,在试验区平台上进行综合统筹城乡发展试验,培育农村经济合作组织,将社会保障与土地、林权挂钩。

3、控制煤电和冶炼高污染项目,发展低碳产业,鼓励发展制造业、旅游业和服务业,减轻环境压力,创造更多的就业机会,可以加快毕节试验区城镇化水平,目前毕节试验区城镇化率仅有20%,农民基数大,解决了农民的出路问题,就可以减轻生态环境问题。

4、开展生态补偿试验,“生态有价值、补偿要及时”,试验区要率先为节能减排探索出一套可行的生态补偿机制。

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