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统筹城乡发展,建设田园新城——尹集乡建设“新型农村社区”的探索与实践
2013-02-28 08:34 任兴亮 郝敬东 刘 会 信息来源:中国农村研究网 

今年以来,湖北襄阳市、襄城区两级党委与政府认真贯彻落实中央和省委、省政府统筹城乡经济社会发展的战略部署,立足市情区情,选择基础条件好的尹集乡先行试点,谋划全区域推进城乡一体化、建设“新型农村社区”的路径,从“规划设计、产业优化、体制创新、基础设施、社会管理、市场体系、基层组织建设”等七个方面着力,进行加快城乡统筹发展的探索与实践,初步形成了具有尹集特色的“新型农村社区”建设模式。截止目前,已投入资金3亿多元,流转土地2万余亩,就地转移劳动力2000多人,所规划的“一主五新”示范区建设如火如荼,白云人家新区主体工程即将竣工,496户村民元旦前可全部入住;凤凰家园新区已开工建设,684户村民可在春节后全部入住;中心城区和其它3个新型社区也将在年内全部开工建设,预计到明年底,全乡3786户、1.4万村民将全部入住新区,实现“有资产、有社保、有岗位、有收入”的目标,从整体上基本实现由农村向城市的并轨。

一、突出优势,正确选择建设试点

建设“新型农村社区”,是贯彻落实党的十七届三中全会精神的重要体现,是统筹城乡规划,优化村庄布局,建设富裕、民主、文明、和谐的社会主义新农村的突破口,同时也是同步推进工业化、城镇化和农业现代化的科学路径,有利于从根本上消除城乡二元结构,有效解决“三农”问题,提高农民生活质量;有利于维护社会稳定,促进城乡经济社会协调发展,加快构建和谐社会,加快全面小康社会建设。基于此,襄阳市委、市政府认为,打造鄂豫陕渝毗邻地区现代化区域中心城市,城乡一体化必须走在前列;并在去年底召开的十二次党代会上,具体部署了包括尹集乡在内的6个“新型农村社区”建设。年初,市委、市政府主要领导带领襄城区委、区政府领导深入调研,充分考虑襄城产业基础较好、城镇化水平较高、生产要素相对集中、以城带乡能力较强等有利条件,启动了尹集城乡一体化示范区建设,并明确提出了“一年见成效,两至三年全国创一流,全省领先、全市做样板”的具体要求。

根据市委、市政府的统一部署,襄城区进一步盘点资源,分析优势,统一思想。区委、区政府认识到,襄城地处襄阳市政治文化中心,交通、信息、科技、自然资源优势明显。经过改革开放以来的发展,全区城市化率达到%,高于全市平均水平 百分点,一、二、三次产业结构较为合理,全区上下谋发展氛围浓厚,人民群众思发展愿望强烈。尹集乡更具有全域推进城乡一体化的得天独厚优势:一是地理位置好。位于市区和南漳县、宜城市的中间节点,境内襄荆高速、207国道、305省道贯通,与市区相对独立又交通便捷;二是生态环境好。拥有亩山场和十多个中小水库,山清水秀,地貌缓坦。三是产业基础好。中华紫薇园、广州国粹花城等3家花卉苗木企业规划发展5万亩生产基地,目前已建成8000多亩;青龙湾生态休闲旅游度假项目等乡村休闲旅游区初具雏形;另有两所高校和一个教育装备产业园已经建成。四是工作条件好。全乡辖7个行政村、1个居委会、3786户、1.4万人,版图面积49.72平方公里,辖区范围较小,风险可控。五是社会条件好。基层组织战斗力较强,民风淳朴,社会比较和谐。但作为城乡结合部,也存在着人口资源环境矛盾突出、利益诉求较为复杂、城乡反差非常明显等问题。因此,更有必要通过创新体制机制,以建设“新型农村社区”为载体,对全域整体改造建设,使全乡面貌得到彻底改观,区域社会经济健康发展,绿色空间同步实现。襄城区委、区政府决心勇挑先行先试、积累经验的重任,积极宣传动员,群策群力谋划,积极稳妥地实施整镇推进、全域建设。

二、突出特色,高起点制定规划

推进城乡发展一体化,没有现成的路子可走,没有固定的模式可套。襄阳市、襄城区两级党委和政府,充分发挥城乡规划的引领作用,注重将尹集放到襄阳“两个中心”(省域副中心城市、现代化区域性中心城市)建设的大座标中来考量和谋划,使其全面融入襄阳城区,接受辐射带动;并汲取霍华德“田园城市”理念,按照“城乡一体、整镇推进,产业为基、民生为本,新型社区、田园新城”的总体思路,高起点规划,全区域设计,分阶段实施。

一是打造“一主五新”。依据现有基础条件,在建设好中心主城区的同时,根据自然地理布局,分别建设“白云人家、凤凰家园、人旺湖畔、青龙碧湾、姚庵新村”等五个新型农村社区,形成以主城区为核心、“五星捧月”的田园新城。

二是构筑“三大板块”。按照产业支撑、结构优化的要求,大力发展乡村休闲旅游、花卉苗木、教育科研等三大板块特色产业,把尹集建成中部驰名、全国知名的乡村旅游名镇、花卉苗木大镇和教育科研新镇。

三是实施“七个一体化”。力争用3年左右的时间,通过实施 等七个一体化,把尹集建成全国农村综合改革试验区、现代林业示范区和国际国内知名乡村旅游目的地,全省镇级市建设试点和全市整镇推进城乡一体化示范区;使尹集成为吸纳聚集人口6万,既有完备城市功能,又保持田园山水风光的宜居、宜游、宜业的“田园新城”。

在具体实施步骤上,2012年为起步阶段。为主推进“三个集中”(土地向规模经营集中、农民向农村新社区集中、产业向园区集中),稳妥开展“四项改革”(户籍管理、劳动就业、社会保障、农村集体经济组织经营方式),完成白云人家新区建设,全面启动“一主四新”建设。初步建立城乡一体的经济社会发展管理体制和运行机制,合理布局、均衡配置的公共服务体系,城乡有效衔接、功能完善的基础设施体系。在全市率先建立完善城乡统一的新型户籍管理制度、就业制度、社会保障制度、土地管理制度。2013—2014年为全面实施阶段。完成中心城区和凤凰家园、青龙碧湾、人旺湖畔、姚庵新村建设,形成“一主五新”的城市格局。建立更加完善的城乡一体化经济社会发展管理体制和运行机制,实现“七个一体化”。2015年及以后为巩固提高阶段。建成全国一流、全省领先、全市样板示范区。

三、突出支撑,夯实产业发展基础

产业支撑是新型农村社区建设的第一要素。在推进尹集城乡一体化建设中,市区两级党委、政府坚持统筹城乡产业发展,以优化结构、壮大实力、就业为本、增加收入为重点,突出产业支撑,着力发展乡村休闲旅游、花卉苗木、教育科研三大产业,形成园区带动田园新城建设、农民就近就业增加收入的良性循环发展格局。

(一)做强乡村休闲旅游特色产业。重点围绕“一主五新”空间布局,按照发展“田园新城”的理念,分别在主城区和五个新社区建设黄家湾生态森林公园、青龙湾生态休闲旅游度假区、中华紫薇园、“国粹花城”、现代农业和现代林业高科技示范园等乡村休闲旅游项目,实现一区一景,全域皆景,各具特色;并以此带动商贸繁荣,在主城区发展特色商业街、特色小吃街等,升级核心商圈,丰富“田园新城”内涵。截止目前,已有10多个乡村休闲旅游项目在尹集扎堆发展,累计完成投资3亿元,预计未来3年,总投资将达到75亿元,将把尹集建成年接纳游客200多万人次、旅游综合收入20亿元的国内知名乡村旅游目的地。

(二)培植花卉苗木支柱产业。以“中华紫薇园”和“国粹花城”等项目为龙头,形成集花卉苗木科研、栽培、交易、物流为一体的完备产业体系。通过花卉苗木支柱产业发展,推动生态环境保护,扩大文化旅游消费,引导消费服务发展,带动公共服务水平提升,带动专业合作组织建设,带动土地规模流转,实现土地增效、农民增收。目前,“中华紫薇园”、“国粹花城”等花卉苗木项目已完成投资5亿多元,基地建设已突破8000亩,汇集白腊、紫薇等300多个品种珍稀植物,尤其是紫薇保有量达到10万多株,创国内第一。未来3-5年,将吸纳花卉苗木产业投资40亿元左右,建成6万亩花卉苗木基地,成为名符其实的中部驰名、全国知名的花卉苗木产业大镇。

(三)壮大教育科研优势产业。尹集教育科研新城是襄阳市确定的“十二五”重点项目,总投资15亿元,目前湖北文理学院襄阳分院已完成投资5亿元,今年9月可实现新生入学,襄阳汽车职业技术学院和教育装备产业项目也正在加紧建设。两所大学和教育装备产业等教育科研项目已成为尹集新的优势产业,建成后可聚集教育科研产业人群3万多人,可强力带动尹集服务业发展。据测算,以上三大支柱产业全面建成后,共需务工人员9600人,而尹集乡现有劳动力9431人,三大支柱产业完全可以全部吸纳,从而实现农民就近务工不进城、就近就业不出村、就近致富不离岗。

(四)探索“五金”增收途径。为了确保群众收入持续增长,市区两级党委、政府在着力抓好产业支撑的同时,积极探索“六金”增收途径,为群众拓宽了增收渠道。一是全员就业拿“薪金”,人均年可收入12000元;二是土地流转得“租金”,人均年可收入500元;三是股份合作分“股金”,人均年可收入80元;四是从事服务业个体经营挣“现金”,人均年可收入1800元;五是农民房屋等“财产收益金”,人均年可实现收益2200元。“五金”总计可以稳定保证全乡群众年人均收入1.6万元。

四、突出民生,统筹公共服务建设加强基本公共服务均等化是推进城乡一体化发展的重点内容。在推进尹集“新型农村社区”建设中,襄阳市、襄城区本着“突出民生,造福群众”的原则,坚持把统筹推进一体化建设与改善民生相结合,着力构建基本公共服务体系。

(一)把一体化建设与社会保障相结合。推进新型农村社会养老保险制度和城镇保险制度的有序衔接,整合城镇居民医疗保险、新型农村合作医疗保险、大病医疗救助体系,实现“人人享有基本医疗保障”的目标。落实城乡一体的失业人员保险待遇。妥善解决特困家庭住房困难,建立城乡一体的社会救助体系。完善城乡低收入群众救助办法,将城市低收入群众救助制度延伸到农村,并统一救助标准。完善城乡一体的医疗救助制度,加强医疗救助制度与医疗保险制度的衔接,逐步扩大救助范围,提高救助标准。加强福利院建设,建立城乡一体的“三无”对象集中供养制度。目前,全乡居民医疗参保率达100 %,1500名老年人享受到基本养老保险待遇。

(二)把一体化建设与公共服务发展相结合。按照“1+11”模式设置公共服务设施,建设集管理、服务、教育、文体活动、党建等功能为一体的社区综合服务中心,即集社区党(支)部和计划生育、卫生保健、劳动保障、社会救助、综治维稳、物业服务、金融服务、文体活动、农民专业协会、农家超市、幼儿园为一体,对居民实行窗口服务、上门服务、代办服务等,打造一刻钟公共服务圈。与此相配套,进一步加大文化体育、教育、卫生、公交等社会事业投入,推进城乡义务教育均衡发展;配套建设社区卫生服务中心和文体设施;加快广播电视网络数字化、信息化、智能化建设,使广播电视网络真正成为农村新社区居民用得起、用得上、用得好的综合信息平台;巩固完善城乡公交一体化,兴建公交停靠站,实施65以上老人免费、中小学生半票乘座公交。

(三)把一体化建设与社会管理创新相结合。突出抓好治安防控网、排查调解网、文化宣教网、民主管理网、执法监督网等“五网”建设。按照“一社区一警一治安巡防队”配制治安防控队伍,实行“电话十户联防”,网格化管理向农村新社区延伸,在居民区、村组重要地段架设视频探头,设立集中监控室、实时掌握治安情况。实施联户报警,各村、社区报警热线延伸到户。在农村新社区设立说事室(法务工作室),组建“1+7”调解庭,依托社区干部、“治安中心户”、各类积极分子等,建立一支矛盾纠纷信息收集员队伍,及时发现、消除各类矛盾纠纷“萌芽”。充分利用社区广播网,开展社会公德、职业道德、家庭美德和爱国主义、社会主义、集体主义精神教育,提升居民素质。同时,取消户籍“二元化”管理模式,建立城乡统一的户籍登记制度。实行以职业区分农业人口和非农业人口的统计方法,城乡人口统一登记为“居民户口”;实行积极的人口迁移政策,促进人口合理有序流动;实行有利于吸引资金和人才的户口迁移政策;改革大中专院校学生户口迁移办法;放开亲情救助的落户条件,体现人文关怀。

五、突出创新,突破开发建设瓶颈

积极探索体制机制创新,拓展建设“新型农村社区”的政策支持和资金投入空间,收到了全面加快城乡一体化建设的良好效果。

(一)创新土地利用机制。根据村庄建设用地利用率不高的现状,通过规划引导,在法理法规许可的范围内,用足用好城乡建设用地“增减挂钩”和“低丘缓坡地和未利用地综合开发”政策,实施迁村腾地、村庄集并和未利用地改造,实现土地利用的集约化,较好解决了城乡一体化建设用地瓶颈问题。全乡现有建设用地8632.35亩,143个自然村湾全部集并到“一主四新”社区后,可腾出建设用地指标3500亩;同时,通过低丘缓坡地和未利用地综合开发可新增耕地800亩和建设用地1500亩,加上现存集体建设用地1260.45亩,可利用建设用地共计6260.45亩,在留足525亩村集体经济发展用地的情况下,用来保障城乡一体化开发建设的用地指标达5735.45亩。

(二)创新资金筹措机制。据测算,尹集“新型农村社区”建设与镇级市建设资金总需求约为30亿元,其中“一主四新”住宅建设约需15.6亿元、搬迁补偿约需1.9亿元、市政基础设施建设约需10亿元、公共服务设施建设约需1.7亿元、社会保障体系建设约需5000万元。通过大胆引入城市建设融资机制,共计筹集新型农村社区建设资金36.5亿元。一是土地收益29.41亿元。对5735.45亩集体建设用地采取政府收储转为国有建设用地的办法,用于产业发展,其中2800亩用于旅游开发获得土地出让收益7亿元、1200亩商业地产开发获得土地出让收益12亿元、1735.45亩住宅地产开发获得土地出让收益10.41亿元。二是争取项目支持资金3.6亿。三是金融市场融资3亿元。四是制定鼓励企业捐资优惠政策,接受社会无偿捐次0.2亿元。五是集体经济资助,引导鼓励经济实力较强的村,资助新型农村社区建设。

六是发挥农民主体作用,实施农民财产权保值增值的筹资方案,引导农民参与示范区建设投资0.28亿元。

(三)创新开发建设机制。按照“政府引导、部门配合、农民主体、市场参与”的多元化投入机制,坚持“项目带动促进新区建设,新区建设促进项目发展”,引入有实力、有需求、有辐射带动能力的项目参与农村新型社区建设,把解决社区产业发展、群众就业和企业用地等需求紧密结合起来,实现项目与新型农村社区融合发展、互利双赢。白云人家新社区建设面积为13.4万平方米,安置群众476户1755人,需投入资金2.6亿元,由中华紫薇园项目方——湖北逸云旅游开发有限公司垫资建设,将迁村腾地节约出土地中的600多亩用于紫薇园建设;凤凰家园新社区建设需投入资金3亿元,由白鹭湖旅游开发项目方垫资建设,新区建成后将迁村腾地节约的部分土地用于项目开发建设;其他几个新社区建设,都是通过这种市场化的运作,达到了政府不花钱办大事、居民不花钱住新居的目的。

六、突出保障,全面加快推进步伐

1、组织领导保障。市、区、乡都成立专门领导小组和指挥部,党委、政府主要领导牵头主抓,明确几名班子成员住守专抓。建立健全政策支持体系,市委、市政府专题召开全市现代农业示范区暨尹集新型农村社区建设工作动员会,转发了《尹集城乡一体化示范区建设实施方案》,要求市直相关单位以“部门支持项目化、项目建设货币化、项目管理责任化、责任落实路径化”为内容,至少成功申报一个支持项目,全力从项目安排、资金扶持、工作指导、人才支援等方面大力支持示范区建设;区委、区政府研究出台了《关于推进尹集城乡一体化示范区建设的决定》、《关于襄南新区城乡一体化农村新社区建设搬迁补偿指导意见》,印发了农村集体资产产权制度创新、基层组织建设、社会保障、公共服务等一系列城乡一体化改革试点实施方案;市、区、乡抽调50多名精兵强将与原单位工作完全脱钩,把全部精力集中到尹集新型农村社区建设上来,为确保又好又快推进一体化建设提供了强有力的保障。

2、群众力量保障。立足“群众眼前不吃亏,长远得实惠”,在加大宣传力度、让群众充分知晓新型农村社区建设好处的前提下,力求做到“三不三好”。“三不”是:不过分计较成本,不增加群众负担,不改变集体建设用地性质。“三好”是:把最好的地块用来建设农村新社区,让群众生产、生活方便;用最好的建筑规划设计单位进行建筑方案设计,让群众不埋怨;用最好的建筑公司承担建设任务,保证质量让群众放心。始终把群众作为推进新型社区建设的根本力量和真正主人,无论是在城乡一体化发展目标、路径举措、实施意见和配套政策的制定上,还是在“田园新城”整体规划、产业布局、项目安排、建筑风格、户型设计方面,都以反映和体现群众意愿为最高标准,广泛征求群众的意见建议,群众不支持、不拥护、不赞成的事坚决不做,从而激发和调动了群众参与新型社区建设的积极性、主动性和创造性。比如,在“白云人家”建设中,首批需搬迁的54户村民原计划20天完成协议签订任务,因为群众积极支持,结果仅用9天时间就完成了协议签订、房屋拆除和村民搬迁任务,创造了搬迁工作的一个奇迹。

3、配套措施保障。尹集新型农村社区建设开发承载着省、市赋予的艰巨重任,时间紧、任务重、要求高。自启动以来,始终按照项目精细化管理、流程化运作模式,对照每一阶段建设最终的目标要求,倒排工期,列出任务清单、工作计划和时间节点,制定路径图,明确责任单位、责任人、完成时限,并实施上墙管理。坚持打破常规,只讲工作完成,不讲时间概念,发挥“5+2”、“白加黑”精神,加班加点工作,所有干部没有节假日,坚持工作在一线。不按部就班,在依法依规开展工作的基础上,突破现有工作程序“先干后办手续”。如白云新社区建设,一边规划一边提早安排对预计拆旧区、还建区域内的房屋、附着物等进行摸底锁定;现代农业高科技示范园早在概念论证时,就抓紧选址,启动土地流转工作等等。对重点工作,计划明确到日,工作任务日清周结,逐个战役攻坚克难。对掉进度的事项进行专项督办,查找原因,限时解决,牢牢把握关键时间节点,确保工作进度,有效促进了各项工作的推进。

尹集新型农村社区建设虽然进展快、效果好,但在实际工作中也面临着一些困难和问题。一是长期形成的城乡二元经济以及与其相对应的相关法律和政策,如土地政策和制度、户籍管理制度和法律体系、农村金融体制、行政管理体制等,都制约着城乡一体化建设的推进。二是资金筹措来源以土地收益为主,土地价值还未能充分体现。三是由于地处襄阳城郊,土地利用成本较其它县(市)区平均高15%左右。四是供水、供气、交通、排水、广播电视等基础设施建设与主城区无缝隙对接还有一定难度。以上这些困难与问题,都还需要在实践中进一步创新举措,理顺机制,调整政策,趋利避害,使尹集城乡一体化建设更加完善化、规范化。

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