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广东云浮:统筹城乡发展的新探索——关于广东省云浮市农村综合改革的调查
2012-12-29 08:37 云浮课题组 信息来源:思贤的BLOG 

近年来,各地在统筹城乡发展上积累了一定经验,较有代表性的是广东的“珠三角模式”和成都、重庆的“成渝模式”。“珠三角模式”的主要特点是:先工后农,以城并乡,主张优先发展工业,通过工业现代化来推动城乡一体化,经济建设优先于社会建设。这一模式通常需以强大的经济实力为后盾,对工业基础、地方财政、资源禀赋、地理区位等有较高要求。“成渝模式”是近年来川渝地区探索的另一种改革经验。其主要特点是:以工带农,以城统乡,主张以工业发展带动农业发展,以中心城市统摄周边农村,通过农村城镇化和城市现代化推进城乡统筹。这一模式通常以中心城市为依托,要求较强的社会动员能力,需要充分发挥政府的能动作用。

云浮市地处粤西山区,是广东省最年轻的地级市,受制于区位、政策等因素,云浮的社会经济发展水平长期滞后,面临巨大的发展压力。与“珠三角”地区相比,云浮不具备优越的区位条件和经济基础,无法移植“珠三角”地区的发展模式;与成都、重庆比较,云浮地处粤西山区,远离省会中心城市,也很难借鉴“成渝模式”的发展经验。然而,云浮也有其自身优势:农业基础扎实、生态资源丰富、人居环境优良。正是立足于以上市情实际,云浮自2008年以来以主体功能区为切入点,以体制机制改革为路径,推进农村综合改革,取得显著成效,走出了一条既不同于“珠三角模式”,也不同于“成渝模式”的新路子。

以区域分工促协调发展

以县级区域作为统筹城乡发展的基本单元。统筹城乡发展必须以一定的地域空间为支点。在经济发达的珠三角地区,乡镇是地方经济、社会发展的基本单元,其经济自主性较强,统合能力突出。云浮地处欠发达的粤西地区,经济基础一般,乡镇集聚能力较弱,简单沿袭“珠三角”地区的乡镇主导模式不仅不能促进发展,常常还要付出资源和环境的双重代价。相比而言,云浮所辖各县、市经济总量明显较高,经济集聚和政府统筹的能力也更为突出,以县为统筹城乡发展的主体单位符合云浮的实际情况。基于这一考虑,云浮提出了以县域为主体的统筹城乡发展战略,包括以县域为主导推进区域经济发展、以县域为单位统筹改革实践、以县域为基础统筹资源配置。总之,就是明确了县域在统筹城乡发展中的支点作用,突出了县域在社会经济发展过程中的统筹主体功能。

将功能分区作为协调区域发展的基本手段。很长一段时期以来,迫于财政压力,云浮所辖镇、村几乎“一窝蜂”的引资办厂、建立园区,以致“镇镇开发、村村点火”。由于镇、村经济规模小,加上把关不严,引进的企业不仅不能产生效益,反而破坏生态环境,可谓“招商招商、越招越伤”。为破解这一发展难题,云浮引入了主体功能区理念,在充分考虑各乡镇经济基础、区位条件、人口分布、资源禀赋等差异的基础上,以县域为单位统筹规划,划分了“优先发展区”、“重点发展区”和“开发与保护并重示范区”等三大主体功能区,实行分类指导、错位发展。其中,“优先发展区”明确以工业发展为主体功能,实现集中集约集聚发展,定位为区域经济总引擎;“重点发展区”以镇为主进行有序开发,定位为区域经济发展第二极;“开发与保护并重示范区”则主要以提供基本公共服务、加强社会管理、维护社会稳定、保护生态环境为主体功能。在此基础上,云浮一方面出台了各乡镇税收共享、财政保障机制,确保乡镇运作经费、理顺乡镇利益关系;另一方面建立“不以GDP大小论英雄、只以功能发挥好坏论成败”的政绩考核机制,将干部考评重点放在功能职责要求上,体现权责一致。由于实行了财税、干部的“双保障”,云浮将主体功能区“做实了,做厚了”,也初步形成了区域经济协调发展的良好局面。

以体制改革促政府转型

扩充乡镇政府权力,让基层政府“能办事”。镇村两级是落实功能分区职责的执行主体,也是地方社会经济发展的主要推手。然而,受传统行政管理体制的制约,乡镇政府“没权办事、没钱办事、没人办事、没时间办事”的现象非常普遍,导致基层政府活力不足、威信受损。要增强基层政府的主体功能,当务之际是扩大乡镇政府权限,提高基层执政能力。在此背景下,云浮着力推进强镇扩权改革,本着“能放则放,该放必放”和“责、权、利相一致”原则,把部分县级行政管理职能和社会管理权限向乡镇延伸。具体包括扩大镇级事权,陆续将14个县直部门的72项职权下放乡镇;增加镇级财权,逐步提高镇级税收返还比例,最高给予超增部分100%的奖励;强化镇级人事权,使镇级党委对配备镇级班子副职有推荐权,调整个别镇班子成员有建议权,镇级干部工作问责有处理权。权力下放带来基层政府执政能力的提升,基层政府的主体地位得以确立。

改革乡镇管理体制,让基层政府“办好事”。作为最基层一级政府,乡镇政府直接面向人民群众,理应尽可能为民众提供公共服务,满足农民需求。然而,在传统的行政管理体制下,基层政府的机构设置基本是“向上适应”,“七站八所”不仅导致乡镇机构条块分割,资源分散,而且降低了行政效率。为破解这一难题,云浮组织实施了面向基层政府的乡镇大部制改革,实行“以事设岗”,将乡镇机构设置从以往的 “向上相对应”转为“向下相适应”。在具体措施上,主要通过整合现有资源组建党政办、农经办、宜居办、综治信访维稳中心、社会事务服务中心等“三办两中心”作为乡镇政府主要职能部门,并重点解决组织建设、农民增收、环境建设、社会管理、民生服务等五大问题。通过乡镇大部制改革,云浮较好的整合了基层行政资源,也很大程度上推动了基层政府职能从行政管理向社会服务的转变,确立了基层政府的服务主体功能。

以机制创新促共享共赢

农村改革发展离不开政府的推动,但同样需要群众的参与。然而,“只见政府,不见农民”却是基层政府施政过程中的普遍现象。很多时候,政府出钱又出力,但是却常常得不到农民的认可,甚至引来群众不满。究其原因,很大程度上在于只有政府一家唱“独角戏”,缺乏群众的积极参与,没有形成政府与农民的有效衔接和良性互动。面对这一现状,云浮在改革过程中重视挖掘群众的积极性和主动性,注重创新群众参与机制,将基层治理主体从政府扩展至群众,做到还政于民。具体来看,云浮主要在三大机制上做文章:一是共建机制,云浮按照不同标准将所辖村庄划分“自强村、自助村、基础村”等三类村庄,对于由群众筹资筹劳参与的公共建设项目实施 “以奖代补”,按照“多干多得、多筹多奖”原则予以奖励,调动群众参与公共项目建设的热情;二是共管机制,把部分社会公益类、公共服务类的社会管理权限交给群众,以实施“村民自治”的形式,发挥群众在共管中的主体地位和作用;三是共谋机制,探索公众参与民主决策机制,通过在各乡镇设立“两代表一委员”工作站、实施“十步工作法”等形式,扩大民意搜集和反馈渠道,让公众参与民主决策过程。通过一系列机制创新,政府与农民的距离拉近了,干群联系加强了,群众参与社会事务的主体作用也不断提高,初步形成了“政府搭台,群众唱戏”的良性互动局面。

几点启示

启示一:欠发达地区也能实现城乡统筹协调发展

云浮地处粤西,是广东省典型的山区市。从经济指标上看,无论是人均还是总量,云浮的GDP和财政收入都位列全省最后几位,与“珠三角”地区呈现数量级上的差距。目前,云浮中心城区的面积不足20平房公里,人口仅20余万,城市发展很不充分。然而,正是在云浮这样一个欠发达地区,却在短短两年的时间里,通过一系列体制机制改革初步形成了经济发展、生态优良、政府高效、群众幸福的社会经济良性发展局面。云浮的改革实践,与其说创造了一个统筹城乡发展的“云浮模式”,不如说回答了一个置疑许久的问题:欠发达地区能不能实现统筹城乡发展?云浮的农村综合改革给出了肯定的答案。尽管云浮没有“珠三角”地区强大的经济实力作为后盾,也没有成都、重庆等中心城市的辐射能力,但是结合自身的特色和优势,云浮同样探索出了城乡社会经济发展的新路。云浮的改革经验不一定适合其它欠发达地区的实际情况,但是云浮的改革却给其它处于改革十字路口的地方以启示,即只要措施得当,经济落后地区同样可以实现城乡社会经济全面、协调、可持续的发展。

启示二:改革实践必须着眼于解决深层次矛盾

当前,我国既面临着难得的发展机遇,也面对着诸多社会矛盾,改革正逐步进入深水区。近年来,许多地方都在探索一系列改革实践,希望通过改革革除弊端,推动农村发展。然而,总体来看,这些地方的改革大多“雷声大、雨点小”,真正触及深层体制问题的并不多见。触及皮毛的改革也许可以赢得暂时的认可,但是很难持续,只有从根本上解决影响农村发展的深层问题,才有可能开创农村社会经济全面发展的良好局面。云浮改革的重要特征在于其综合性和深入性,其改革不仅涉及到了区域发展的宏观层面,也涉及到了乡镇政府体制改革的中观层面,还涉及到了工作机制、工作方法等微观层面,是一次力度大、范围广的综合性改革。云浮的经验提示我们,改革不能仅仅触及皮毛,必须鼓足勇气真抓实干,只有通过解决深层次的问题,才能更快更好的推动农村发展。

启示三:农村改革发展必须实事求是、因地制宜

改革贵在实事求是、因地制宜。其它地方的改革经验再好,也不见得符合当地的社会经济条件,盲目照搬,很可能“水土不服”。只有从实际出发,因地制宜的出台相关改革措施,才能更好的为地方经济发展发挥建设性的作用。云浮在改革实践中的一个宝贵经验,就是牢牢把握了实事求是、因地制宜这一改革原则,既没有盲目照搬“珠三角”模式,也没有简单承袭“成渝模式”,而是在总结、学习其他地区的典型经验的同时,灵活制定适合当地实际的发展战略,实现跨越式发展。云浮改革成功的关键,“实事求是、因地制宜”不仅适用于云浮,也适用于其它地方的改革实践。事实上,只有遵循实事求是、因地制宜的原则,改革才有扎实的根基,才有可能达成预期的改革目标。

执笔:黄振华、曾晨、米中威、杨晶璆、徐来

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