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城乡发展一体化的实践样本——江苏省丹阳市界牌镇的探索与启示
2013-02-12 08:40 沈和 信息来源:中国乡村发现网 

把工商企业集中到城镇和园区发展,把村民集中到城镇居住,把传统农业转变为现代农业,使基本农田得到高水平保护,建设用地获得高效益产出,由此实现居民收入和财政收入大幅增加,基本公共服务均等化水平显著提升,经济结构和社会结构快速转型,发展活力尤其是创新发展能力持续增强。这是当前江苏省推进城乡发展一体化的理想目标。丹阳市界牌镇经过5年多持续探索,终于基本实现这一理想目标,并蕴育着更加美好前景,堪称苏南乃至全省推进城乡发展一体化的样本。

样本特征:一切变化都源于城乡发展一体化

改革开放以来,农村发展方式每一次重大创新,都会带来经济社会巨大进步。2007年以来,丹阳市界牌镇把新农村建设与城市发展紧密结合起来,着力推进城乡发展一体化,千方百计促进城乡资源优化配置,经济社会发生了许多根本性变化,呈现出蓬勃生机与活力。

(一)城镇发展格局发生根本变化。长期形成的农业发展一家一户小生产、工业发展“村村点火、处处冒烟”、农民生活自然散居的格局被彻底改变。城市更像城市,农村更像农村,园区更像园区,错落有致,各得其所,各展所长。

城镇人口快速集聚。总投资约37.5亿元、占地1500亩、建筑面积150万平方米的一座农民集中居住新城拔地而起。2010年入住农户1142户近4000人。2012年10月入住农户2000户近10000人。到2013年8月全部竣工使用,原来镇区以外的178个自然村3942户15000多人将全部移居城镇。加上原有镇区2000多户近1万户籍人口、3万多外来常住人口和2万多流动人口,全镇8万多人几乎全部就业和生活在城镇。城市化率从2006年的45%一跃超过90%,祖祖辈辈生活在农村的农民全部跨入现代城市社会。

城镇形态快速形成。城乡发展一体化规划有序实施,工业、商业、农业和社会事业等城镇各项功能建设全面推进,工业园区、集镇商贸区承载优势产业发展的能力显著提升。城镇对人才、技术等高端要素集聚能力明显增强,二、三产业成为进城居民就业和创业的主要选择,尤其是成为进城农民持续增加收入和改善生活质量的根本依托,城镇在经济社会发展中处于绝对主导地位。

农村面貌焕然一新。曾经参差不齐的村落变成一望无际的田野,曾经被占用的农田得到复垦,曾经分散经营的传统农业转变为规模经营的现代农业,曾经只能依靠人力的田块变成了可以机械化作业的“万顷良田”。全镇10065亩基本农田不但面积有所增加,达到11600亩,而且农田质量得到提升。城乡快速融合,农村趋于美化。人们在享受现代城市文明的同时,仍然能够享受农村的田园风光和自然景色。

(二)经济发展方式发生根本变化。多年来不同产业交织占地、相互掣肘、粗放式发展的格局被彻底改变。现代化生产方式和经营组织形式被广泛运用,加快产业转型升级特别是依靠人才加快科技创新成为企业普遍追求。

家庭作坊转变为园区工厂。全镇500多家民营企业、4500多家个体工商户几乎全部进入镇区和园区。一大批企业突破家庭作坊局限,从百万元、千万元级规模向亿元、十亿元级规模发展。企业集群效应和产业集聚效应日趋显现,竞争优势明显增强。2011年,全镇工业企业销售收入达到105亿元,比上年增长近30%,销售规模是企业集聚之前2008年的2倍多。销售收入超过2000万元的规模企业达到81家,超亿元企业达到12家,超10亿元企业达到3家。

仿制式生产转变为创新式发展。企业集中到园区带来规模扩张和竞争意识增强,从而更加注重技术创新、管理创新和机制创新。近3年来,界牌依托汽摩配件产业创新形成的工程用车、特种消防车、氢能源汽车、电动汽车等整车产业快速成长。许多产品填补国内市场空白。预计未来5年,全镇特种消防车、氢能源汽车等整车产业销售收入将突破100亿元。2011年,彤明车灯有限公司车灯产量达到110多万台,占全国市场份额逾8%。2012年4月,彤明凭借自身实力与美国古德里奇公司一起入围国产大飞机照明系统供应商,与合作伙伴共同开发大飞机外部照明系统。

依赖传统要素转变为依靠人才资源。近几年来,界牌镇引进各类高层次创新创业人才158人,建立院士工作站1个,研究生工作站2个。建成省级高新技术企业9家、创新型企业2家,新增国家级专利申请量203件,其中发明专利11件。几乎每个规模企业都有研发人才或研发团队。卡威专用汽车制造有限公司2008年创建以来,先后与上海交通大学、长春汽车研究院、空军航空装备研究所、常州机电学院等开展产学研合作,建成国际一流的消防装备研发团队。已拥有技术研发人员300多人,其中高端人才50多人。累计获得100多项专利认证,为提高企业市场竞争力提供了坚强支撑。

(三)居民生活质量发生根本变化。长期以来农民家庭资产价值普遍偏低的状况被彻底改变。农民增收的历史性难题被彻底破解。经营性收入和财产性收入占农民收入比重超过95%。农民家庭财产实现从万元级、十万元级向百万元、千万元级的历史性跨越。十万元是贫困户,百万元户不算富,千万元户刚起步,亿元户才算富,成为界牌美谈。

农民持续增收形成坚实基础。完全城镇化带来的产业转型升级和规模扩张,为农民就业创造巨大需求潜力,也为进城农民创业提供了巨大发展空间。2011年,全民创业率达到80%以上,就业率接近100%,95%以上农民在非农领域就业,农民人均纯收入达到23980元,连续5年成为全省首富镇。全镇居民户均1.5辆汽车,家庭资产超过千万元的约占全镇户数的1/8。

农民家庭资产实现数倍增值。一方面,农民拆迁房屋享受到高于周边乡镇补偿标准,另一方面农民安置房享受比市场低得多的价格。更重要的是,农民安置房实现了拥有产权的历史性突破。全镇农民大多获得二、三套安置房屋。仅此一项,农民家庭财产就从二十万元左右跃升到一百万元左右。不仅满足家庭居住需求,还可以通过出租获取可观租金。与此同时,农民每年还可以从承包地入股中得到远远超过自己种地的收入,农民再也不用花钱请人种田,再也不用担心种地赔本。

农民社会保障得到坚强支撑。镇财政每年投入5000多万元直接用于改善和保障民生。城乡发展一体化的社会保障体系基本建立,城乡劳动者就业服务共享、就业机会平等。最低生活保障、企业职工养老保险、农村合作医疗保险等各类保险应保尽保,并与城市基本接轨。流转的土地承包收益金全部返还原承包户。镇设立爱心基金,组织社会捐款助困,筹集善款800万元,及时解决困难群众生产生活问题,营造了良好的社会氛围。

(四)社会治理模式发生根本变化。信息化、常态化、人性化的城市新型社区管理模式彻底取代了松散型、粗放型的村落管理模式。社会管理重心下移,政府行政管理、社会自我调节和居民自治管理良性互动。群众安全感、幸福感普遍提升。

社区组织体系进一步健全。原来13个行政村调整为5个社区,形成了以党组织为核心、自治组织为主体、管理服务站和综治办为依托、物业管理机构和社区社会组织为补充的社区组织网络。建立了“一委一居一站一办”的社区管理模式,形成有组织管事、有人员干事、有场所议事、有条件办事的网格化管理新格局。

社区服务能力进一步提升。基本公共服务能力建设快速推进,人力、财力等更多资源向社区倾斜,吸引南京等城市优质教育资源向界牌社区布局,社区文化体育活动丰富多彩,社区医疗卫生显著改善。基本建立居家养老、扶贫济困、就业社保、综治平安、便民利民人口计生等社区服务体系,社区、居民小区、楼栋一体化服务网络初步形成,新型社区成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

社区居民自治进一步加强。社区群众依法直接行使民主权利、有序参与社会公共事务和公益事业得到有效保障,居民对社区的认同感和归属感明显增强。社区居民自治制度化、程序化、规范化建设扎实推进,群众性自治机制充满活力,基本实现自我管理、自我服务和自我教育。尤其是基层自治组织化解矛盾、解决问题能力得到增强,进一步夯实了社会和谐稳定的根基。

样本缘由:政府引导与市场机制优势互补

界牌样本缘于多种因素有机叠加。单靠市场或者单靠政府都难以形成。这是当地党委政府主动顺应市场规律、积极满足群众期待的正确选择,也是“看得见的手”与“看不见的手”紧密结合,优势互补,着力推进城乡发展一体化的必然结果。

(一)因势利导推进产业链不断升级。界牌镇地处镇江、常州交界处的扬子江畔,镇域面积23.5平方公里,户籍人口2.3万多人,人均只有0.4亩耕地,依靠农业只能解决温饱问题。因此,遵循市场规律,抢抓发展机遇,引导农民走出田地,通过务工经商加快致富步伐,成为界牌历届党委政府自觉担当的历史使命。

上世纪80年代,呼应乡镇企业异军突起,积极引导农民“造厂”,一批万元户脱颖而出。家庭承包经营制度的建立,吸引了上世纪六、七十年代跑到上海谋身的许多界牌农民回到家乡。他们凭借一技之长,利用界牌独特的区位条件和农村富裕劳动力,制造有机玻璃、麻将、农具等市场紧缺产品,很快占领省内外市场,创造出比当时从事农业生产高数十倍的经济收入。

上世纪90年代,适应商品市场发展需要,积极引导农民“造市”,百万元户不断涌现。经过市场多年磨砺的界牌人,致富意识、市场意识日益增强,发现市场、培育市场、抢占市场的能力超出常人。有人赞誉,界牌人每根头发都是市场天线。他们主动适应城市化进程加快和住行消费升级的市场需求趋势,积极发挥前店后厂优势,大力兴办灯具市场和汽车摩托车零配件市场,吸引全国各地经销商到界牌兴办专业化市场。经过十多年努力,界牌灯具市场和汽摩配市场的规模和影响力享誉全国。

进入新世纪,抢抓产业转型升级机遇,积极引导农民“造园”,千万元户、亿元户层出不穷。随着市场竞争加剧,家庭仿制式生产难以为继。界牌党委政府不失时机转变经济增长方式,积极引导企业进入工业园区,加快技术创新和规模扩张。近三年来,累计引导工业企业新增投入80多亿元,推动汽摩配件和灯具等主导产业延伸产业链,提升价值链,增强竞争力。基本实现了汽摩配件产业从零配件生产向整车生产的历史性转变、灯具产业从满足一般照明需求到适应大飞机等高技术需求的历史性跨越。

(二)乘势而上推动城乡发展一体化。经过近30年的工业发展,界牌在创造巨大财富的同时,也积累了许多矛盾。2006年,全镇农民非农创业率已接近80%,但还要维持种田亏本局面;农民富裕程度已超过本地市民,但依然不能充分享受城市现代文明;农民期盼过上安全舒适生活,但仍不能摆脱村落脏乱差环境;农民渴望提高经营和就业质量,但要素约束始终难以破解。

面对经济社会深刻变化和复杂矛盾,界牌从实际出发,不畏艰难险阻,着眼于从长远和根本上彻底破解城乡二元结构,力求经过6年左右的时间,基本实现城乡发展一体化。

精心编制总体发展规划。强化规划导向和约束作用。2006年,投入1260万元,请国内一流专家编制城乡发展一体化总体规划,把土地利用规划、城镇建设规划、产业发展规划和环境保护规划有机衔接起来,将全镇规划为农民集中居住区、规模工业园区、高效农业区、集镇商贸区和陵园区等五大功能区。认真落实国家城乡建设用地增减挂钩、占补平衡政策,优化土地资源配置。一是规划农民集中居住区用地1500亩,比农民原来分散居住节约存量建设用地6500多亩。二是利用盘活的存量用地指标,规划工业园区用地5000亩、汽车及钢材市场用地1000亩、学校用地120亩、陵园区用地80亩。三是规划高效特色农业区近10000亩,确保基本农田保护面积增加、质量提升。从而为满足农民进城、产业转型升级和经济持续发展创造了有利条件。

切实保障农民合法权益。把维护农民合法权益作为根本出发点和落脚点。一是做到拆迁房屋、宅基地等经济补偿向农民倾斜,并高于周边同类乡镇。二是实行低成本安置,安置房按人均40平方米、588元/平方米置换,价格不到当地市场价格的1/4,差价由镇财政补贴,办理土地证和房产证。三是对困难户安置采取先入住后交费,减免水电、煤气开户等费用。四是优化就业创业环境,已经建成标准厂房近15万平方米,优惠安置家庭小作坊。建立1500亩创业园,引导中小企业入园发展。五是公开招聘优秀施工队伍参与建设,确保工程经得起历史和群众检验。

着力破解城乡建设突出矛盾。始终把争取用地指标和拓宽筹资渠道放在突出位置。按照城乡建设用地增减挂钩、占补平衡的要求,依法有序推进存量土地置换,有效整合土地资源。在切实做到基本农田不减少、建设用地不增加、土地法规不违背的基础上,大力推进农民集中居住区、工业园区等工程建设。积极争取上级政府支持,连续六年获得享受丹阳市开发区财税政策。积极争取金融支持,先后得到省农业发展银行3亿元低息贷款、民生银行6亿元贷款和三年内30亿元贷款规模。同时,坚持公平、公开、公正原则,切实解决居民合理诉求,化解各类矛盾和问题。

(三)顺势而为提升社会管理质量。随着城乡发展一体化的有效推进,城市社区成为各种利益和矛盾的交汇点。界牌主动适应农村社会向城市社会转型的新变化新要求,加强和创新社会管理,着力推进社会管理社区化、社区管理科学化。

建立网络化管理体系。结合居民住宅区分布状况,按照小区范围、道路界址、会所布局,将新建社区所辖区域划分为9个网格。以规模小区及其周边商铺和辖区单位为服务网络,明确网络服务责任包干区域。每个网格服务设一个管理会所,人口3000-8000人,将各村干部逐步转移、过渡到各会所中心,让其“下沉”到网格中,了解民意,体察民情,解决民忧,保障民安。

实行人性化优质服务。对社区会所按“五个一”设置,即一个好书记、一支专业队伍、一处标准场所,一笔工作经费、一套运行机制。全面推行“一站式”服务,落实党建带群建、社区综合协调、民主管理、便民服务等各项便民服务内容,创建大学生党支部,设立见义勇为奖励基金,做到文化服务进社区,事项办理进中心,文明创建进楼栋,让进城农民充分享受到城市文明。

落实常态化监管措施。完善精细化管理制度,强化社区日常运转、民生建设、卫生秩序等管理考核工作。全面健全长效监督机制,建立和完善社区居民自我管理、社区工作例会、楼长考核、文明户评比、贫困户帮扶结对等制度。大力实施社区“科技创平安”全覆盖工程,委托深圳安防公司规划、布局社区内的物防、技防,整合巡防、调解、楼长、保安等力量,加强巡防和监督,让居民住得舒心、安心、放心。

样本价值:城乡发展一体化是通向现代化的必由之路

丹阳市界牌镇推进城乡发展一体化,带来产业结构快速升级,经济社会加快转型、城乡面貌深刻变化,尤其是带给城乡居民更多实惠,居民生活质量得到极大改善。当前,江苏省正处于推进“两个率先”的关键阶段,加快城乡发展一体化进程,条件具备,正当其时。而界牌的实践样本给我们带来许多有益启示。

(一)推进城乡发展一体化,能够为城乡资源优化配置尤其是农民持续增收开辟巨大空间。界牌推进城乡发展一体化,一方面,把农民集中居住节约的建设用地优先用于工业和城镇建设,为工业化、城镇化创造更大发展空间和需求潜力,助推工业化和城镇化持续发展、实现多赢。另一方面,把工业化和城镇化获得的效益优先用于“三农”,构建了工业反哺农业、城市带动农村的长效机制,使城乡居民不仅拓宽了增收渠道,而且提升了增收层次;不仅可以依靠体力增加收入,而且能够依靠智慧创造财富;不仅实现量的持续增加,而且实现质的快速飞跃,从而使农民持续增收的历史性难题得到彻底解决。

(二)推进城乡发展一体化,能够为工业化城市化和农业现代化同步发展提供坚强支撑。界牌城乡发展一体化的实践表明,促进农业现代化,首先必须大力推进工业化和城镇化,这样才能创造足够的实力反哺农业;才能切实推动土地利用粗放式变为集约节约式,实现土地产出效益大幅提升;才能高水平保护耕地,提高农田保护质量。更为重要的是,才能使现代农业规模经营和新兴农业组织方式得以推广,小生产与大市场的矛盾得以破解,农业效益得到大面积提高,农业现代化得到有效推进。

(三)推进城乡发展一体化,能够为城镇化和新农村建设增添强劲动力。发展是解决“三农”问题的关键。当前,农村自然散居、产业交织占地、资源环境制约等矛盾不解决,农村生产力就难以持续提高,社会安全稳定就难以有效保证,农民就难以真正享受现代城市文明。界牌推进城乡发展一体化,使全镇农民全部跨入现代城市社会。不仅又一次释放了巨大发展活力,加快了农村现代化步伐,而且为加强和创新社会管理,促进社会长治久安,营造了更加和谐的社会环境。

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