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新型城镇化存四大警醒点 应厘清政府和市场边界
2013-08-06 17:04 乌日图 | 来源: 《瞭望》新闻周刊 

如果只把城镇化作为提振经济的工具来看待,很容易忽略城镇化发展的内在规律,偏离城镇化发展的正确方向。提高城镇化比例并不意味着要把所有的农村变成城镇,把所有的农民都变成城市人。城市不是越大越好,城市太大,不仅资源难以承受,也会降低效率

改革开放以来,中央高度重视城镇化工作,我国城镇化水平快速提高。2000年以来我国城镇化率年均提高1.36个百分点,2012年达52.57%。这对一个长期以来的农业大国来说,是个巨大变化。

然而,也要清醒认识到,我国新增城镇人口主要是进城务工的农民工,按户籍人口计算城镇化率约为35%。因此,党的十八大报告指出,要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。

为了实现这一战略目标,在新型城镇化建设中,首先要解决好四方面认识问题。

与经济社会发展相适应

城镇是工业化的产物,是社会经济发展到一定阶段的必然结果,不能简单地作为应对当前经济增速放缓的新的经济增长点来推动,更不能当做保持投资规模、振兴经济的工具看待。在这方面我们是有教训的。

2008年美国次贷危机引发的国际金融危机使我国出口受到很大影响,当时就有一种观点叫做“堤外损失堤内补”,即通过扩大内需弥补外需损失来提振经济。扩大内需本身并没有问题,国内消费市场是我国经济发展的基础和动力,但只把城镇化作为扩大内需、应对经济衰退的工具来推动,就可能违反市场经济和社会发展的规律,也不会有预期的效果。

城镇建设确实可以带来巨大的投资和消费需求。据测算,2003~2008年,中国平均每增加一个城市人口的同时,约产生了50万元的城镇固定资产投资。而且农民变市民后,需求结构会发生很大变化,吃、住、行等各领域对经济都有巨大的拉动。现在,一些地方看到了这个“好处”,于是出现了建大规模的农民城,将城镇化理解为建城造市,不顾自身经济实力大搞造城运动等。

城镇化绝不是把村庄改造成城市,而是农业人口向城镇的迁移,是资源要素集聚和经济社会发展意义上的城镇化。其他国家的发展过程表明,城镇化与经济发展具有高度的内在关联性。经济的发展带动了人口的集聚和城镇化,反过来城镇化的发展又对经济发展起到重要的拉动和促进作用。

所以,城镇化的推进与经济发展的程度要匹配。城镇化如果超越了经济发展水平,会由于缺少产业支撑出现空心化,其结果必然是人去楼空一身债。墨西哥和巴西在上世纪五六十年代城镇化率就超过了50%,但由于产业发展跟不上,出现了城市人口过度膨胀、就业困难、城市配套公共服务严重不足、贫民窟涌现等一系列严重的“城市病”。我们一定要吸取这些教训,尊重经济发展规律和城镇化发展的规律,切不可一哄而起,运动式的城镇化建设是要不得的。

基础是农业现代化

中国有十三亿多人口,要解决好这么多人的吃饭问题,农业的基础地位始终不可动摇。

改革开放以来,随着城市经济的发展,大批的农民离开农村进城务工,他们当中大部分是农村的富余劳动力,但也有相当部分是放弃农田进城改善生活,虽然他们生活在城市的最底层,干着城里人不愿意干的“苦、脏、累”活,也没有被城市接纳为市民,但也比在农村的收入高、生活强。

还有一些农村,壮劳力都进城了,村里只剩下老、弱、病、残,形成了“空巢村、老人村”,也造成部分农田的撂荒。一些二代农民工从小生活在城市,他们完全没有务农的技能,也不愿意再回到农村,将来谁来种地,谁来建设社会主义新农村?这些现象都要引起有关部门的重视。

所以,要处理好工业化、城镇化和农业现代化的关系,城镇化要和社会主义新农村建设同时推动。工业化发展直接带动了城镇化,同时城镇化也离不开现代农业的发展。现代农业的规模化生产会极大提高农业生产率,为城镇提供农业产品,同时也使大量农业人口有条件脱离农业转移至工业和服务业,为城市经济发展提供劳动力。直到农业劳动生产率与工业劳动生产率相当,农村剩余劳动力向城市的转移才会完成。这也是发展经济学家刘易斯对发展中国家二元经济发展过程的描述。

回顾我国城镇化的过程,也是一个工业化和农业现代化的发展过程,无论是建国后通过集中发展城市工业化来建立基本的工业体系,还是改革开放后通过农村改革发展乡镇企业、促进农村经济发展,城镇化的进展与经济的发展是基本匹配的,但与工业化发展程度比较起来,农业现代化的推进比较慢,还有很大的提高空间。

理论上,城镇化率达到50%左右,属于城镇化的中期阶段,也是一个快速发展的阶段,但提高城镇化比例并不意味着要把所有的农村变成城镇,把所有的农民都变成城市人。城镇化与工业化需要农业的现代化做支撑,正如十八大报告中也是将城镇化与工业化、信息化、农业现代化一并强调的。工业及服务业的发展需要而且能够吸纳农村的富余劳动力是农村人口转移到城市的前提,而农业只有实现了现代化才能解放出一部分劳动力支持城市经济发展,因此说城镇化的基础是农业现代化。

改变核心是发展模式

既然是城镇化,就不是都搞成城市,更不是集中建设少数大城市。

近年来,很多地方领导都热衷于扩城拓市,小城市要变成大城市,大城市要变成特大城市,建设风格上青睐高楼大厦,追求全国第一、全球第一,把每个城市都想建成经济、政治、文化、科技等方面的中心,造成一个城市的功能定位太多太集中,各种配套设施跟不上,越来越多的城市成为“堵城”。城市不是越大越好,城市太大,不仅资源难以承受,也会降低效率。

所以,要大力发展小城镇,形成相互配合的城镇群,在其中有一个合理的产业分工。大城市要大力发展生产性服务业,向国际性或区域性生产性服务业中心发展,而制造业则可以分散在中心城市周围的小城镇。这种高端生产性服务业的集中和制造业的分散也是现代城镇化发展的趋势。有了合理的产业分工,中小城镇才能均衡发展,也才有条件吸引大量农业人口的转移。

同时,城镇化还意味着进入城镇的人口可以享受到城镇的教育、医疗、文化、交通等基本公共服务,实现生活方式的改变。这是实现合格城镇化的应有之义。尽管我们在主观上希望城镇化的水平更快更高一些,但就当前面临的主要矛盾来看,相比于城镇化的发展速度,恐怕提高城镇化的质量显得更为突出。

厘清政府和市场边界

长期以来,我们习惯于依靠行政的手段对经济发展的干预和拉动,在以往的城镇化建设中更是主要依靠政府发挥作用,几乎所有的新区建设都是靠先建政府的行政大楼和大的国有单位来带动的。建立和完善社会主义市场经济,要以市场作为资源配置的基础性手段,同样城镇化的发展也要依靠市场机制,尊重经济规律。

政府在城镇化过程中应该发挥什么样的作用?应该主要致力于城镇发展规划的制定和城镇公共服务体系的建立,为加快城镇化建设和提高城镇化的质量创造条件。而作为支撑城镇建立和发展的基础和核心是产业,无论是工业或是生产性服务业,都要靠企业来发展,靠市场来运营。在推动城镇化建设的工作中,一定要符合经济社会发展的需要和城镇发展的规律,在政府引导下发挥市场机制的主导作用。

城镇发展规划首先要全国统筹考虑,要按照国家经济社会发展的总体规划统一制定,各地要按照国家城镇发展的总体规划,并结合各地的特点制定本地城镇发展的具体规划。规划不仅要包括不同规模城市之间的合理布局、功能定位;也要包括城市规模和产业结构、工商业服务体系的配置,在不同规模的城镇中形成合理高效的产业分工和集群体系;还应包括土地的合理分配、能源的有效利用、交通网络的建立等诸多具体方面。

公共服务体系的建立对于城镇化的质量非常重要。城镇的核心是人,他们要在城市工作、生活,就要平等地享受城市的教育、医疗、住房等公共服务设施以及社会保障和社会福利,要让进城务工人员在城镇进得来、呆得住、安居乐业。所以,要改革户籍制度,使城乡居民和各类劳动者合理流动。

除了出于资源承载量的考虑,对极个别大城市人口数量管理限制外,要加快推进其他城市的户籍制度改革,放开落户限制;城镇的教育、文化、卫生等公共设施的建立,也要适应城镇化的需要,人多了,公共设施如果没有配套跟进,就会导致生活水平的下降,而且还容易造成新旧居民之间的矛盾。再比如社会医疗保险,现在农民一套体系,城镇一套体系,农民进了城,但医保跟不过来,生了病回家乡看不现实,造成事实上无法享受医疗保险。

所以在城镇化的过程中,要将建立城乡统一的社会保障制度和基础教育、基本公共卫生服务等的均等化作为政府的重要工作;要改革行政区划和财政管理体制,为城乡统筹发展破除体制障碍。文/乌日图

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